The 2020 Report of the U.S. Commission on International Religious Freedom

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La Commission américaine sur la liberté religieuse internationale a rendu son rapport annuel le 30 avril 2020[1]. Si les conclusions de ce rapport concernant l’Inde et le Soudan ont surtout retenu l’attention de la presse, deux Etats membres du Conseil de l’Europe ont également été mentionnés et mis en cause pour leur protection déficiente de la liberté de religion[2] : l’Azerbaïdjan et la Turquie.

Après avoir rappelé en quelques mots l’origine de cette Commission et son rôle dans l’émergence d’une « diplomatie religieuse » (1), nous dirons l’importance de ce rapport qui souligne les défaillances en matières de liberté de religion de deux Etats membres du Conseil de l’Europe (2) avant de souligner la portée et les limites de ce rapport (3).

1) Rappelons que cette Commission a été créée par une loi américaine des 9 et 10 octobre 1998, loi sur la liberté religieuse internationale (International Religious Freedom Act ou IRFA), dont « l’un des parrains était le sénateur démocrate et juif orthodoxe Joe Lieberman, futur colistier d’Al Gore »[3].

Fruit d’une élaboration longue et complexe, cette loi controversée s’avère intéressante tant d’un point de vue de politique internationale que de ses implications juridiques en raison du système de sanctions qu’elle prévoit. Si elle donne une nouvelle ampleur à la notion et à la mise en place d’une « diplomatie religieuse », elle a également pu apparaître comme le fruit d’un certain impérialisme des Etats-Unis d’Amérique qui seraient désireux de diffuser une conception de la liberté de religion inspirée de leur 1^er amendement et de s’ingérer dans les affaires internes d’autres Etats en matière religieuse[4]. A l’appui de cette thèse, les propos cités ci-après du ministre turc des affaires étrangères réagissant à la mise en accusation de son pays par le rapport annuel de la Commission américaine sur la liberté religieuse internationale.

La réalité est cependant plus complexe.

Dominique Decherf, dans l’étude précitée, a bien résumé quel est l’objet de cette loi : « Elle confie au Département d’État la mission de vérifier dans chaque État du monde le respect de la liberté religieuse définie selon les termes des conventions internationales applicables, et d’intervenir à l’encontre des contrevenants par une batterie de quinze sanctions au choix, allant de la démarche diplomatique traditionnelle à la cessation de toute assistance financière et autres sanctions économiques ». La loi met en place une Commission, composée de neuf membres, dont la mission est d’évaluer l’évolution de l’état du droit et des pratiques relatifs à la protection de la liberté religieuse dans les différents Etats du monde, à l’aune non pas des prescriptions constitutionnelles américaines, mais des normes internationales applicables en la matière. Ces normes figurent, notamment, dans la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948, dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 ou encore dans la Déclaration sur l’élimination de toutes les formes d’intolérance et de discrimination fondées sur la religion ou la conviction de 1981.

 Le rapport est élaboré par une Commission dont le statut est celui d’une agence gouvernementale indépendante qui présente un caractère consultatif et dont les rapports sont destinés au gouvernement américain. C’est ainsi que, pour chaque Etat examiné, le rapport formule des recommandations à l’attention de celui-ci.

La lecture de celui-ci apporte une contribution intéressante au sujet des relations entre le degré de démocratie d’un régime politique et l’étendue de la protection de la liberté de religion. Les régimes, qui constituent des « démocraties illibérales », comme la Turquie, se révèlent moins protecteurs de la liberté de religion que les démocraties libérales. Est-il possible d’en concevoir une théorie démocratique de la liberté de religion en vertu de laquelle seuls les Etats disposant d’un haut niveau de vie démocratique peuvent protéger effectivement la liberté de religion ? C’est assurément vrai pour la démocratie américaine, cela l’est sans doute moins dans les Etats qui, tout en étant des démocraties libérales, adoptent une conception militante de la laïcité les conduisant à proscrire de l’espace public certains signes ou manifestations à caractère religieux. Il est intéressant également de relever que les deux Etats visés par le rapport se définissent officiellement comme laïques.

2) La lecture du rapport 2020 permet de constater que deux Etats membres du Conseil de l’Europe sont en particulier visés comme devant faire l’objet d’une surveillance spéciale (Countries Recommended for the State Department’s Special Watch List) : l’Azerbaïdjan et la Turquie. Au contraire du premier mentionné pour lequel le rapport fait état d’une amélioration du climat général pour les religions en 2019, la situation de la Turquie est dénoncée plus fermement. Il est reproché à ces deux Etats des manquements à leurs obligations internationales en matière de liberté religieuse[5].

En premier lieu, il s’agit de l’Azerbaïdjan, pays mentionné à la page 52 du rapport dans la version indiquée, en raison principalement d’une loi qui date de 2009 sur la liberté religieuse. Celle-ci énonce des prescriptions trop restrictives sur les activités religieuses. On notera ainsi que cette loi prévoit une procédure d’inscription des communautés religieuses auprès du gouvernement qui se révèle incertaine, discrétionnaire et restrictive (nombre trop élevé de fondateurs pour obtenir l’enregistrement d’une communauté religieuse). En outre, elle pénalise toute activité religieuse non enregistrée. Le rapport souligne également que « le contenu, la production, l'importation, l'exportation, la distribution et la vente de toute la littérature religieuse » nécessitent une autorisation préalable de l’Etat. Il en résulte, comme le note le rapport, que les communautés chrétiennes, comme les croyants, sont obligés de mener secrètement une partie de leurs activités religieuses par crainte d'une éventuelle répression gouvernementale. La situation des Témoins de Jéhovah, victimes de discrimination, est également évoquée. La Commission recommande au gouvernement américain d’entreprendre un travail de coopération avec les autorités azéries afin de les convaincre de réviser la loi de 2009 sur la liberté religieuse et de rendre cette dernière compatible avec les recommandations de la Commission de Venise du Conseil de l’Europe et de l’OSCE en 2012. Le sujet de l’inscription et de la personnalité juridique des communautés religieuses s’avère un sujet délicat en matière de protection de la liberté de religion. A cet égard, il importe de se reporter aux lignes directrices pour l'examen des lois affectant la religion ou la conviction[6]. En juin 2014, la Commission a également publié des lignes directrices relatives à la personnalité juridique des communautés religieuses ou de conviction, élaborées en lien avec l'OSCE/BIDDH et destinées à compléter et à actualiser les lignes directrices plus générales de 2004[7].

Dans le rapport 2020, la Turquie est également visée dans des termes qui se révèlent très sévères (pp 82-83 du rapport). C’est ainsi que le rapport mentionne les ingérences de l’Etat dans l’élection des membres des Conseils de directions de fondations non musulmanes, ainsi que les mesures prises pour retarder l’élection du patriarche de l’Eglise apostolique arménienne (« as in previous years, the government continued to unduly interfere in the internal affairs of religious communities by preventing the élection of board members for non-Muslim foundations and introducing new limitations on the long-delayed election of the Armenian Apostolic Church’s patriarch. The Interior Ministry curtailed the candidacies of certain individuals in the latter election despite a May 2019 Constitutional Court ruling that prior acts of such state interference had violated religious freedom »)[8]. La situation la communauté des Alevis est également visée à plusieurs reprises.

Le rapport mentionne en outre, mais de manière assez rapide et peu argumentée, la permanence d’un climat d’antisémitisme entretenu par certains responsables turcs, ainsi que le maintien de la loi turque sur le blasphème et, notamment l’article 216, paragraphe 3 qui punit les “openly insulting the religious values held by a segment of society.” (affaire de l’artiste Berna Laçin). En outre, le rapport évoque également la situation de plusieurs lieux de culte chrétiens comme le séminaire grec orthodoxe de Halki. Il cite, en outre, les propos réitérés du président Erdogan visant à transformer en mosquée la basilique Sainte-Sophie, basilique grecque orthodoxe qui constitue un musée depuis 1935. Le rapport souligne ainsi un contexte général peu favorable à l’exercice de leurs religions par les communautés minoritaires[9].

Les autorités turques ont réagi assez vivement. Le ministre des Affaires étrangères, Hami Haksoy, a déclaré : « Nous sommes habitués à voir les chapitres sur la Turquie contenir un langage biaisé et loin d'être objectif dans les rapports de la Commission des Etats-Unis sur la liberté religieuse internationale, qui sont rédigés chaque année afin de faire des recommandations politiques au gouvernement américain concernant les libertés religieuses. Toutefois, le fait que, dans le rapport de cette année, la Commission ait recommandé la Turquie pour la « Liste de surveillance spéciale » du Département d'Etat des Etats-Unis, désignée pour les pays « se livrant à ou tolérant de graves violations de la liberté religieuse », est une indication claire de la mentalité partiale qui se cache derrière ce pays et des cercles sous l'influence desquels il a été établi »[10]. La Turquie place sur le sujet sur le terrain de la politique internationale. Le ministre poursuit en soulignant la dimension partiale du rapport et son prisme pro-chrétien : « Dans le rapport qui est censé inclure les tendances mondiales qui menacent les libertés religieuses, la Commission ne mentionne pas un seul mot sur la xénophobie, l'islamophobie et la discrimination pour des raisons religieuses qui sont en hausse en Occident et aux Etats-Unis (…). Il est clair que la Commission, qui a été accusée d'être anti-musulmane dans le passé, a élaboré ce rapport sur la base de son agenda et de ses priorités injustifiées sous l'influence de cercles hostiles à la Turquie, plutôt que sur la base de critères objectifs. Nous recommandons aux auteurs de ce rapport de se regarder dans le miroir et de faire leur autocritique ». Il est également reproché au rapport de partir d’exemples particuliers, non étayés, pour ensuite en tirer des conclusions plus générales sur les violations de la liberté de religion que réaliseraient ou toléreraient les autorités turques. Dont acte.

Il s’agit ici d’une réaction politique qui ne peut pas se substituer à l’analyse des différents cas mentionnés dans le rapport. On le sait par ailleurs, la Turquie fait l’objet de procédures devant la Cour européenne des droits de l’homme pour violation de la liberté de religion (voir pour un exemple récent, CEDH 23 févr. 2010, Affaire Ahmet Arslan et autres c. Turquie, n° 41135/98). Tel est également, le cas pour certains aspects du régime juridiques des Églises et des paroisses en Turquie. Les éléments publiés sur le site de l’ECLJ apportent d’importants éléments d’information à ce sujet. En effet, il arrive que les Eglises ne parviennent pas, en l’état actuel du droit, à être reconnues par l’État et donc à disposer de la personnalité juridique. Le droit de propriété des Églises est de surcroît parfois violé, malgré la jouissance continue et paisible de leurs possessions. Mentionnons ici l’affaire relative à l’atteinte portée au droit de propriété d’une fondation d’une communauté grecque orthodoxe en Turquie, Arnavutköy Rum Ortodoks Taksiarhi Kilisesi Vakfi c. Turquie[11].

3) La lecture du rapport de la Commission conduit à formuler brièvement trois remarques quant à sa portée et à ses limites.

En premier lieu, les faits reprochés sont énoncés les uns après les autres, sans que le propos ne soit véritablement étayé ou argumenté. En outre, l’accent est mis principalement sur la liberté de religion, bien que les textes de droit international entendent protéger sur le même plan « la liberté de conscience, de pensée et de religion ». De la même manière, la liberté religieuse, en droit international et européen des droits de l’Homme, est souvent accompagnée de clauses de limitation comme l’ordre public ou encore la morale (voir les termes de l’article 9 par 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales de 1950 : « La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.»). Liberté assurément fondamentale, comme l’a rappelé le Conseil d’Etat français dans une ordonnance de référé en date du 18 mai 2020, la liberté de culte s’inscrit toutefois dans un réseau de contraintes normatives qui conduit à en affiner la portée juridique. L’essentiel est affaire de « proportionnalité ». Le contrôle de la proportionnalité est essentiel dans la protection des libertés fondamentales. Prenons un exemple. Le rapport reproche à l’Azerbaïdjan d’exiger la réunion d’au moins cinquante fondateurs pour qu’une communauté religieuse puisse être enregistrée (« they characterized the registration process as onerous and arbitrary; in particular, a requirement that every religious community have at least 50 founding members proved exceptionally difficult for small communities outside the capital to achieve »). Dans l’absolu, c’est certes beaucoup. Mais, n’est-il pas possible de trouver un bien-fondé à ce nombre, tenant notamment à l’exigence de représentativité vis-à-vis de l’Etat ? Ce dernier doit pouvoir disposer d’interlocuteurs stables et fiables.

Enfin, formulons une remarque conclusive sur éléments constitutifs de la liberté de religion en droit européen et international des droits de l’Homme. A cet égard, relisons les lignes directrices précitées élaborées par la Commission de Venise en 2004, puis en 2014 qui fournissent des repères pertinents. Elles rappellent que la liberté de religion n’est pas seulement une affaire de proclamation, mais également de « bonnes pratiques administratives » et que l’Etat doit se garder d’interventions intempestives dans l’organisation et le fonctionnement des communautés religieuses, majoritaire comme minoritaires. De ce point de vue, il est intéressant de noter quels sont les principaux objets d’une loi concernant la religion ou les convictions religieuses. Les lignes directrices mentionnent le sujet des relations entre la religion et l’éducation, l’autonomie ou l’autodétermination des organisations religieuses, la nomination des Chefs religieux et des autorités ecclésiastiques, l’enregistrement des organisations religieuses ou de conviction, les clauses de limitation (ordre public, santé…) Ces sujets sont sensibles et constituent bien souvent des « affaires communes » entre l’Etat et les groupements religieux qui doivent faire l’objet d’une négociation. C’est dire la difficulté d’adopter des lois relatives à la religion dans un Etat démocratique, dans la mesure où la loi reste fondamentalement un « instrument de souveraineté » de la part des pouvoirs publics. Ce dernier a tendance à prévoir des dispositifs plus contraignants pour la liberté de religion. L’exemple récent de la loi du 27 décembre 2019 adoptée au Monténégro illustre bien cette tendance politique à vouloir porter atteinte à la liberté religieuse des Eglises, orthodoxe dans le cas présent.

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[1]Nous avons principalement travaillé sur la version du rapport disponible à l’adresse internet suivante : United States Commission on international religious Freedom, https://www.uscirf.gov/sites/default/files/USCIRF%202020%20Annual%20Report_42720_new_0.pdf

[2] Dans le cadre de cette note, nous tenons pour synonymes les notions juridiques de « liberté de religion » et de « liberté religieuse ».

[3]Decherf Dominique, « Les États-Unis au secours des « droits de l'homme religieux » », Critique internationale, 2002/2 (n^o 15), p. 15-24. DOI : 10.3917/crii.015.0015. URL : https://www.cairn.info/revue-critique-internationale-2002-2-page-15.ht

[4] L’Union européenne a adopté pour sa part, par la voix du Conseil de l’Union européenne, en 2013 des orientations relatives à la promotion et à la protection de la liberté de religion et de conviction dans son action extérieure, https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137585.pdf

[5] A cet égard, il importe bien de bien distinguer entre l’attitude de quelques fonctionnaires commettant une faute personnelle en discriminant ou maltraitant des citoyens en raison de leur religion, et la politique officielle d’un Etat qui conduirait une lutte anti-religieuse. Les cas isolés doivent être bien identifiés.

[6]https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282004%29028-fr, CDL-AD(2004)028-fLignes directrices visant l'examen des lois affectant la religion ou les convictions religieuses adoptées par la Commission de Venise lors de sa 59e session plénière (Venise, 18 et 19 juin 2004), voir notamment les pages 10 et 11, document consulté le 1^er juin 2020.

[7] https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=02_Rights&lang=FR, consulté le 1^er juin 2020.

[8] Le patriarche a finalement été élu en décembre 2019.

[9] Le rapport ne mentionne pas le cas du pasteur Brunson qui avait été détenu en Turquie.

[10] https://www.trt.net.tr/francais/turquie/2020/04/30/ankara-rejette-le-rapport-2020-de-la-commission-des-etats-unis-sur-la-liberte-religieuse-mondiale-1408565.

[11] Sur ce sujet, reportons nous aux observations présentées par l’ECLJ, https://eclj.org/religious-freedom/un/perscution-des-chrtiens--actualites-et-actions-internationales?lng=fr, consulté le 1^er juin 2020.