L’État de droit à la carte: comment la Commission européenne applique à la Pologne des critères qui varient selon les partis au pouvoir

La réaction de la Commission européenne face à la crise constitutionnelle en Pologne révèle une application sélective et politiquement motivée des normes relatives à l'État de droit. Le contrôle rigoureux exercé sur les précédents gouvernements conservateurs contraste avec le silence de la Commission européenne face aux actions du gouvernement Tusk actuel. L'entrave à l'activité du Tribunal constitutionnel, aux élections régulières et aux prestations de serment des juges, ainsi que l'absence de réaction de la Commission, révèlent une instrumentalisation profonde des mécanismes de l'État de droit de l'UE à l'encontre des gouvernements en disgrâce à Bruxelles.

par Jerzy Kwaśniewski, président de l’Institut Ordo Iuris pour la culture juridique, Varsovie

La Commission européenne se présente depuis longtemps comme la gardienne de l’État de droit au sein de l’Union européenne. Pendant des années, la Pologne a servi de principal exemple d’un prétendu recul démocratique: elle a fait l’objet d’une procédure sans précédent au titre de l’article 7[1] du Traité sur l’Union européenne (TUE), a été menacée de suspension des fonds européens et a dû faire face à des rapports annuels sur l’État de droit qui ressemblaient fort à des actes d’accusation. Puis, en décembre 2023, Donald Tusk a repris ses fonctions de Premier ministre à Varsovie. La position de la Commission vis-à-vis de la Pologne a alors évolué à une vitesse remarquable. Les fonds structurels ont été débloqués, la procédure prévue à l’article 7 du TUE a été clôturée, et le rapport annuel sur l’État de droit en Pologne, dans son édition 2025, par rapport aux éditions des années précédentes, est passé d’un document de condamnation à un texte d’éloges modérés. Ceci malgré le fait que, dans l’intervalle, le gouvernement Tusk ait entamé un travail de sape systématique de cette architecture constitutionnelle polonaise que Bruxelles avait auparavant prétendu défendre.

Les événements récents ont mis en évidence de manière flagrante une application sélective des normes par la Commission européenne. Ce qui se passe aujourd’hui en Pologne concernant le Tribunal constitutionnel (Trybunał Konstytucyjny, TK) ne constitue pas un renforcement de l’État de droit. Il s’agit en réalité de l’une des crises constitutionnelles les plus graves de l’histoire du pays depuis 1989. Et le silence persistant de la Commission européenne face à cette situation révèle la véritable nature de son engagement en faveur de l’État de droit.

I. L’entrave systématique du gouvernement Tusk aux travaux du Tribunal constitutionnel

À titre de rappel, le Tribunal constitutionnel est en Pologne l’instance suprême de contrôle constitutionnel, compétente pour statuer sur la conformité des actes législatifs avec la Constitution de la République de Pologne. Ses juges sont élus par la Diète — la chambre basse du Parlement — à la majorité simple, et ils prêtent serment devant le Président de la République pour un mandat non renouvelable de neufs ans.

Or, depuis sa prise de fonctions, la coalition dirigée par Tusk refuse de publier au Journal officiel les décisions du Tribunal constitutionnel et de les appliquer. Le gouvernement conteste ouvertement la légitimité du tribunal et dit considérer que ses décisions sont sans effet juridique. Il ne s’agit pas ici d’un différend procédural susceptible de faire l’objet d’interprétations divergentes, mais bien d’un refus catégorique de l’exécutif de se conformer aux décisions de la plus haute juridiction de contrôle constitutionnel du pays. Cela a pour conséquence concrète une fragmentation de l’ordre juridique polonais: certains tribunaux continuent d’appliquer les décisions du Tribunal constitutionnel même en l’absence de publication officielle, estimant que leur caractère obligatoire découle de leur prononcé par le Tribunal plutôt que de leur publication par le gouvernement, tandis que d’autres s’y refusent. Le droit à la prévisibilité de la justice est fortement affecté par ce manque d’unicité des décisions juridictionnelles.  

Au-delà du refus de publier les décisions du Tribunal, la coalition gouvernementale a cherché à paralyser l’institution par le biais du processus budgétaire. Au cours de l’examen du budget 2024 par la Diète, des amendements ont été déposés au sein de la commission des finances publiques, qui réduisaient considérablement les ressources financières allouées au Tribunal constitutionnel, au Conseil national de la magistrature (Krajowa Rada Sądownictwa, KRS) et à d’autres institutions prévues par la Constitution. Le président de cette commission a clairement indiqué que l’objectif était d’empêcher les juges du Tribunal constitutionnel de percevoir leurs salaires. Des juristes de diverses sensibilités politiques ont qualifié ces mesures de tentative visant à renverser l’ordre constitutionnel.

II. L’élection de six juges du Tribunal constitutionnel: irrégularités de procédure et choix stratégique du moment

Pendant plus de dix-huit mois, la coalition au pouvoir en Pologne a délibérément retardé la nomination de juges destinés à pourvoir les postes devenus vacants au sein du Tribunal constitutionnel. La Constitution polonaise, telle qu’interprétée par le Tribunal lui-même dans son arrêt du 3 décembre 2015 dans l’affaire K 34/15, impose à la Diète l’obligation d’élire des juges au Tribunal dès qu’un poste devient vacant. Elle ne confère pas à une majorité parlementaire le pouvoir discrétionnaire de retarder ces élections à des fins stratégiques. La loi relative aux procédures devant le Tribunal constitutionnel prévoit en outre qu’un minimum de onze juges sur quinze est nécessaire pour que le Tribunal statue en formation plénière, ce qui est requis pour les affaires constitutionnelles les plus importantes. Or, en laissant six sièges vacants simultanément, la coalition a rendu le Tribunal structurellement incapable de siéger en séance plénière pendant de longues périodes.

Cependant, le 13 mars 2026, la Diète a soudainement procédé à l’élection simultanée de six juges: Maciej Taborowski, Dariusz Szostek, Krystian Markiewicz, Anna Korwin-Piotrowska, Marcin Dziurda et Magdalena Bentkowska. Les circonstances dans lesquelles cela s’est produit témoignaient elles-mêmes de la mauvaise foi de la coalition gouvernementale. Quelques jours auparavant, des députés de l’opposition avaient justement déposé une requête auprès du Tribunal constitutionnel, contestant la constitutionnalité de la procédure légale en vigueur régissant l’élection de ses juges (procédure enregistrée sous le numéro K 3/26). Plutôt que d’attendre l’issue de cette procédure, la coalition a pris l’initiative d’avancer la date de l’élection des juges aux postes vacants avant qu’un jugement ne soit rendu, afin de rendre la situation irréversible.

En outre, la procédure parlementaire mise en œuvre pour accélérer l’élection des juges a été entachée de multiples irrégularités, toutes documentées dans une analyse publiée par l’Institut Ordo Iuris le 30 mars 2026[2]. Tout d’abord, le délai de sept jours entre la présentation des candidatures et le vote, prévu par l’article 30, paragraphe 4, du règlement intérieur de la Diète, a été raccourci par le président de la Diète, Włodzimierz Czarzasty, par le biais de la procédure de consentement tacite. Or, cela s’est fait sans l’adoption d’une résolution formelle de la chambre basse du parlement polonais comme l’exige la jurisprudence du Tribunal constitutionnel lui-même concernant le caractère contraignant de la procédure parlementaire. Deuxièmement, le rapporteur et député Patryk Jaskulski, a omis d’informer l’assemblée plénière que la commission de la justice et des droits de l’homme de la Diète avait émis un avis favorable concernant l’un des candidats proposés par l’opposition, Michał Skwarzyński. Ce candidat, qui avait été dûment examiné et jugé favorablement par la commission, n’a recueilli que 172 voix pour et 253 contre. Cette rétention d’information a manifestement eu une incidence sur le résultat et soulève des doutes légitimes quant à la possibilité de la Diète d’avoir un vote éclairé.

Si l’analyse de l’Institut Ordo Iuris a conclu qu’il n’était pas possible de déterminer de manière définitive que l’élection était nulle sur le plan procédural, elle a néanmoins établi que les irrégularités étaient suffisantes pour justifier la décision du Président de la République de reporter la prestation de serment dans l’attente de l’arrêt du Tribunal constitutionnel dans l’affaire K 3/26 et de la clarification des doutes juridiques en suspens.

Cet épisode présente des similitudes structurelles avec les événements de 2015, qui avaient donné lieu à la précédente controverse constitutionnelle. Cette année-là, la majorité parlementaire sortante, formée par la Plateforme civique (PO) de Donald Tusk et le Parti populaire polonais (PSL), anticipant sa défaite aux élections d’octobre 2015, avait modifié les dispositions légales afin de permettre l’élection de juges pour cinq sièges du Tribunal constitutionnel pour lesquels les mandats des titulaires devaient expirer après la constitution du nouveau parlement, c’est-à-dire après que la nouvelle majorité aurait pris possession de son propre droit de nomination. L’avis rendu par la Commission de Venise le 12 mars 2016 reconnaissait, même si cela n’a pas beaucoup été mis en avant dans les débats ultérieurs à Bruxelles, que la crise constitutionnelle trouvait son origine dans la conduite de la majorité libérale sortante. Il est de notoriété publique que la Commission européenne a néanmoins continué à considérer le nouveau gouvernement conservateur comme le seul responsable de cette rupture constitutionnelle et a même fini par engager une procédure au titre de l’article 7 TUE à l’encontre de la Pologne.

III. La cérémonie d’investiture illégale et ses conséquences juridiques

Le président Karol Nawrocki, qui a pris ses fonctions en août 2025, a agi dans le respect de la Constitution en refusant de faire prêter immédiatement serment aux six juges élus. L’arrêt rendu par le Tribunal constitutionnel le 3 décembre 2015 dans l’affaire K 34/15 a confirmé que le président peut, dans des circonstances exceptionnelles, prolonger le délai dans lequel le serment doit être prêté, sans que cela constitue un refus de sa part. Soulignant que seuls deux sièges s’étaient libérés au sein du Tribunal constitutionnel sous son mandat, le président Nawrocki a, le 1^er avril 2026, fait prêter serment à deux des juges fraîchement élus par la Diète — Bentkowska et Szostek — afin de garantir que le Tribunal soit composé d’au moins onze membres, comme l’exige la loi. À aucun moment, il n’a laissé entendre qu’il refuserait de faire prêter serment aux quatre autres.

Le gouvernement a malgré tout réagi en organisant, le 9 avril 2026, une cérémonie dans la salle des colonnes du bâtiment de la Diète. Une cérémonie présidée par le président de la Diète Czarzasty et à laquelle ont assisté la présidente du Sénat, Małgorzata Kidawa-Błońska, ainsi qu’un notaire. Les six personnes élues le 13 mars 2026 aux postes de juges du Tribunal constitutionnel étaient toutes présentes. Le Président de la République était, lui, absent. Il n’avait pas accepté d’y participer. Les candidats élus avaient adressé une lettre à la Chancellerie présidentielle pour l’informer de leur intention de prêter serment à la Diète «en l’absence de toute réponse de la part de la Chancellerie présidentielle». Une formulation qui laisse entendre implicitement qu’aucune invitation en bonne et due forme n’avait été adressée qui aurait fait l’objet d’une confirmation par le Président.

La Chancellerie du Président a donc réagi en invoquant l’article 4, paragraphe 1, de la loi polonaise sur le statut des juges du Tribunal constitutionnel, qui confère au Président, et à aucune autre autorité, la compétence de faire prêter serment à un juge élu du Tribunal. La Chancellerie a en outre invoqué l’article 4, paragraphe 2, de cette même loi, qui dispose que le refus de prêter serment devant le président équivaut à une renonciation à la fonction de juge du Tribunal. Selon la Chancellerie, le comportement des quatre personnes qui n’avaient pas encore prêté serment en bonne et due forme — en prétendant le faire dans l’enceinte de la Diète, en l’absence du Président et devant un notaire — peut être assimilé à un refus de prêter serment, ce qui a pour conséquence qu’elles ne sont plus éligibles à occuper un siège au Tribunal constitutionnel. Les deux juges qui avaient déjà prêté serment en bonne et due forme le 1^er avril et qui ont néanmoins pris part à la cérémonie à la Diète s’exposent quant à eux à des poursuites disciplinaires en vertu de l’article 24 de la loi sur le statut des juges du Tribunal constitutionnel, pour conduite indigne de la fonction. M. Czarzasty, qui a assumé la responsabilité conjointe de l’organisation de la cérémonie, pourrait voir sa responsabilité pénale engagée pour avoir outrepassé ses pouvoirs officiels, en vertu de l’article 231 du Code pénal polonais.

Le président Nawrocki a par ailleurs saisi le Tribunal constitutionnel d’une requête visant à trancher le conflit de compétence qui oppose le Président de la République et la Diète concernant la répartition constitutionnelle des pouvoirs en matière de prestation de serment des juges du Tribunal constitutionnel.

IV. L’approche sélective de la Commission européenne en matière d’État de droit

Le contraste entre la conduite de la Commission en ce qui concerne les questions liées à l’État de droit en Pologne en 2015-2016 et sa conduite aujourd’hui ne se justifie en droit par aucun principe. En 2016, lorsque le gouvernement dirigé par le parti Droit et Justice (PiS) a refusé de publier une décision du Tribunal rendue dans des circonstances elles-mêmes contestées sur le plan juridique — une question sur laquelle des constitutionnalistes reconnus avaient abouti à des conclusions divergentes —, la Commission a engagé un dialogue structuré sur l’État de droit, a exigé le respect des règles et a par la suite déclenché la procédure prévue par l’article 7 du TUE. Le Parlement européen a de son côté adopté des résolutions critiquant la Pologne et la presse internationale a décrit la Pologne comme un pays présentant des tendances autoritaires.

Or la situation actuelle est bien plus grave. Le gouvernement Tusk a refusé de publier des dizaines d’arrêts rendus par le Tribunal constitutionnel sur une période d’environ deux ans. Il a cherché à réduire le budget du Tribunal au point de le rendre inopérant. Il a délibérément suspendu la nomination des juges pendant plus de dix-huit mois afin de laisser les sièges vacants s’accumuler. Il a ensuite organisé des élections de juges à la hâte, en violation du règlement intérieur de la Diète. Il a en outre organisé une cérémonie illégale dans les locaux de la Diète, présidée par le président de cette dernière, dans le but de faire prêter serment à quatre personnes en tant que juges du Tribunal constitutionnel, sans la participation ni le consentement du Président de la République.

La Commission européenne n’a engagé aucune procédure particulière à la suite de ces événements. Aucun dialogue structuré n’a été annoncé. Aucune procédure au titre de l’article 7 du TUE n’a été lancée. Le rapport 2025 de la Commission sur l’État de droit en Pologne est, comme l’a démontré l’analyse publiée par l’Institut Ordo Iuris[3], un document qui ne tarit pas d’éloges sur les «engagements» et les «projets de réforme» affichés par le gouvernement de Donald Tusk, tout en gardant un silence total sur le renvoi forcé de la direction de la radio et de la télévision publiques, la destitution illégale du procureur national sans l’accord du Président de la République, le remplacement illégal des présidents et vice-présidents de nombreux tribunaux à travers le pays sans l’accord requis des collèges de juges de ces tribunaux ou, à défaut, du Conseil national de la magistrature, la tentative d’affamer les organes constitutionnels de l’État, et les attaques incessantes contre l’indépendance et l’intégrité du Tribunal constitutionnel.

La notion d’État de droit reste largement indéfinie dans le droit de l’Union européenne. Cette imprécision des définitions n’est pas une lacune involontaire. Cela permet à la Commission européenne d’appliquer ce concept d’une manière qui tient davantage compte des préférences politiques que de la cohérence juridique. Le mécanisme de conditionnalité lié à l’État de droit, mis en place par la Commission elle-même et en vertu duquel les fonds du programme NextGenerationEU ont été suspendus à la Pologne pendant des années, puis débloqués quelques semaines après le retour de Donald Tusk à la tête du gouvernement polonais, avant même que la moindre réforme juridique structurelle n’ait été mise en œuvre, est l’expression la plus visible de cette instrumentalisation. Le Premier ministre Tusk lui-même, s’exprimant le 10 septembre 2024, a déclaré: «Nous devons aujourd’hui agir en ces termes de démocratie militante. Je veux dire par là que nous ferons sans doute des erreurs à plusieurs reprises, ou que nous commettrons des actes qui, selon certaines autorités juridiques, seront incompatibles avec les dispositions de la loi ou ne les respecteront pas pleinement, mais rien ne nous exonère de la responsabilité d’agir au quotidien. Je dois, chaque jour, prendre des décisions qui peuvent très facilement faire l’objet de critiques et de contestations sur le plan juridique, mais sans ces décisions, cela n’aurait en réalité aucun sens pour moi d’assumer la responsabilité de diriger les travaux du gouvernement. […] Pour ma part, je continuerai en tout état de cause à prendre de telles décisions en pleine conscience du risque que toutes ne répondent pas aux critères d’un État de droit à part entière, du point de vue, par exemple, des puristes au sens positif du terme.»[4] La Commission européenne a choisi de ne pas commenter cette déclaration du chef du gouvernement d’un État membre.

Conclusion

Ce qui se passe en Pologne n’est pas un renforcement de l’État de droit. C’est son démantèlement délibéré, mené par un gouvernement qui utilise l’État de droit comme outil rhétorique tout en le rejetant en tant que contrainte susceptible de limiter sa conduite. La Commission européenne, qui, pendant des années, a outrepassé ses compétences et soumis la Pologne à une surveillance étroite sous prétexte de menaces présumées contre l’indépendance judiciaire, a opté pour une politique du silence face à des agissements qui portent objectivement davantage atteinte à l’ordre constitutionnel que tout ce qu’elle avait condamné auparavant.

Ce silence ne peut être attribué à de l’ignorance. Il révèle en réalité une tendance constante: le cadre de l’État de droit mis en place par la Commission européenne ne fonctionne pas comme un mécanisme neutre de contrôle juridique, mais comme un instrument politique à la disposition de ceux qui partagent la vision de Bruxelles en matière d’intégration européenne et sont disposés à transférer des compétences souveraines aux institutions européennes. Les citoyens des États membres de l’Union européenne — ainsi que tous ceux qui sont attachés à une véritable démocratie constitutionnelle et à l’égalité souveraine des nations — sont en droit d’attendre des institutions de l’Union qu’elles appliquent le droit sans tenir compte de l’identité politique des personnes visées par cette application. L’expérience des faits montre que cette attente n’est pas satisfaite à l’heure actuelle.

Jerzy Kwaśniewski est un avocat polonais et il est le président de l’Institut Ordo Iuris pour la culture juridique, un think tank juridique de Varsovie. Il est l’auteur principal de l’analyse d’Ordo Iuris concernant l’élection des juges du Tribunal constitutionnel du 13 mars 2026.

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[1] Procédure prévoyant la possibilité, en cas de constatation à l’unanimité du Conseil moins le représentant de l’État membre concerné par la procédure de l’existence d’une violation grave des valeurs visées à l’article 2 TUE, de décider, à la majorité qualifiée du même Conseil de suspendre certains des droits découlant de l'application des traités à l'État membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil.

[2] Voir : Constitutional Tribunal Appointments in Poland: Rule-of-Law Implications of a Flawed Sejm Vote, https://ordoiuris.pl/en/analyses/the-polish-sejm-finally-elected-constitutional-tribunal-judges-by-violating-its-own-rules/

[3] Voir : When Defending the Rule of Law Serves Politics: The European Commission’s Report on Poland, https://ordoiuris.pl/en/comments/when-defending-the-rule-of-law-serves-politics-the-european-commissions-report-on-poland/

[4] Une déclaration faite par le Premier ministre polonais Donald Tusk le 10 septembre 2024 lors d’une conférence intitulée « Sortir de la crise constitutionnelle »