Un an après le rapport sur Les ONG et les juges de la CEDH : État des lieux

Crédit Photo : © Conseil de l'Europe

Il y a un an, le 20 février 2020, le Centre européen pour le droit et la justice (ECLJ) publiait le rapport « Les ONG et les juges de la CEDH ». Ce rapport a révélé un problème grave de conflits d’intérêts au sein de la CEDH entre certains juges et ONG.

Ce rapport a en effet démontré qu’au moins 22 des 100 juges permanents de la Cour européenne des droits de l’homme qui ont siégé entre 2009 et 2019 sont d’anciens fondateurs, collaborateurs ou dirigeants de sept ONG actives devant cette même Cour, comme requérantes, représentantes ou tiers intervenantes. 12 de ces juges sont étroitement liés à l’Open Society de George Soros, six en furent même des responsables nationaux et internationaux[1]. L’Open Society finance en outre les 6 autres organisations identifiées dans ce rapport.

La présence massive de juges issus d’un même réseau d’ONG témoigne de l’emprise de grandes fondations et ONG privées sur le système européen de protection des droits de l’homme et met en cause son impartialité.

À 88 reprises entre 2009 et 2019, 18 des 22 juges issus d’ONG ont siégé dans une affaire impliquant « leur » propre ONG, ce qui constitue un conflit d’intérêts manifeste. Durant cette même période, les sept ONG ont été officiellement impliquées dans au moins 185 affaires devant le CEDH.

Cette situation met donc en cause non seulement l’indépendance de la Cour, mais aussi l’impartialité de ses juges ; elle est contraire aux règles que la CEDH impose elle-même aux États en la matière.

Ce rapport a provoqué de très nombreuses réactions, et son exactitude n’a jamais été contestée. Il s’est malheureusement heurté au premier confinement, ainsi qu’au silence et à l’inertie d’autorités politiques et médiatiques désireuses avant tout de protéger l’autorité de la CEDH, et le fonctionnement des instances de la gouvernance mondiale.

Voici un résumé des principales réactions connues à ce jour. 

Les réactions dans la société

Les réactions de juristes

Ce rapport a fait le tour du monde des juristes. Il fut traduit notamment en anglais, polonais, espagnol, russe, croate ou hongrois. Avant sa publication, le rapport fut soumis confidentiellement à l’appréciation de juristes éminents, dont plusieurs anciens juges de la CEDH, qui ont tous estimé sa publication nécessaire pour le bien de la Cour. Le rapport fut aussi adressé, avant sa publication, au Président de la Cour, M. Sicilianos, à son vice-président, M. Spano (actuel président), ainsi qu’à M. Jean-Paul Costa (ancien président). Ils ne firent aucun commentaire public.

Le 4 mars 2020, l’ancien juge Boštjan Zupančič a déclaré à la presse ne pas être surpris par cette situation et qu'il aurait « aimé que le contenu de ce rapport soit connu plus tôt. »

En mai 2020, plus d’une centaine de juristes, professionnels du droit, universitaires et magistrats nationaux, dont des membres de juridictions suprêmes nationales, ont publié une tribune collective exprimant leur inquiétude devant les situations de conflits d’intérêts à la CEDH, et appelant la Cour à prendre les mesures qui s’imposent pour remédier à cette situation.

Deux universitaires seulement ont tenté, sans pouvoir nier la véracité des faits, de minorer l’impact des conflits d’intérêts. C’est le cas de Martin Scheinin[2]. Une autre, Mme Laurence Burgorgue-Larsen, a falsifié les conclusions du rapport de l’ECLJ, en prétendant que : « il fut reproché, notamment, à la Cour d’admettre trop d’ONG dites « libérales » au titre de la tierce intervention[3] ». Cela est faux, et tandis que l’auteur précise « notamment », elle prend soin de ne pas citer les reproches formulés par l’ECLJ dans son rapport.

Plusieurs conférences universitaires, prévues pour se tenir au Printemps 2020 à Paris, Strasbourg, Varsovie et en Espagne ont été annulées à cause de la pandémie.

Les réactions médiatiques

L’hebdomadaire Valeurs actuelles a consacré sa couverture à un dossier présentant le rapport de l’ECLJ. Plusieurs centaines d’articles ont été publiés en Europe et dans le monde. Ils sont trop nombreux pour être tous cités. Pour la plupart, ils rendent compte de ce rapport de façon objective et positive. En France, des personnalités telles que Éric Zemmour, Michel Onfray, Gilles-William Goldnadel ont évoqué ce rapport. Toutefois, assez peu de grands journaux nationaux ont présenté le rapport de façon précise.

L’organisation Open democracy, du réseau de l’Open society, a organisé une campagne de presse contre l’ECLJ en réaction à la publication du rapport, à travers une cinquantaine de journaux à travers le monde, dont Time Magazine et EuroNews.

Les réactions de parlementaires

De nombreux responsables politiques ont fait des déclarations publiques, interpellant leur gouvernement ou les instances européennes. En France, il s’agit notamment de Philippe de Villiers, François-Xavier Bellamy, Julien Aubert, Valérie Boyer, Xavier Breton, Bérangère Poletti, Guy Teissier, Marine Le Pen, Jean Paul Garraud, Gilles Le Breton, Nicolas Bay, Jérôme Rivière…

Des débats ont été organisés dans plusieurs parlements nationaux. C’est le cas, entre autres, aux Pays-Bas, en Allemagne et au Danemark. D’autres débats et conférences, prévus pour se dérouler au printemps 2020, ont été annulés ou reportés à cause de la pandémie.

Diverses questions parlementaires ont été posées par des députés nationaux à leurs gouvernements, ainsi que par des députés membres du Parlement européen et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE).

Trois députés membres de l’APCE ont déposé chacun une question écrite au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. La portugaise Isabel Meirelles (PPE) demande « Comment remédier à de potentiels conflits d’intérêts des juges de la Cour européenne des droits de l’homme ? » Le monténégrain Milan Knezevic (NI) demande comment « Restaurer l’intégrité de la Cour européenne des droits de l’homme », et le hongrois Barna Pál Zsigmond (PPE) dénonce « Le problème systémique des conflits d’intérêts entre ONG et juges de la Cour européenne des droits de l’homme ». Les travaux au sein du Comité de Ministres sont confidentiels. Il apparaît toutefois que les 47 ambassadeurs ne parviennent pas à s’accorder sur une réponse. Ils ont largement dépassé le délai de trois mois prévu pour cette procédure pour répondre, et ont décidé, durant leur réunion du 14 janvier 2021 de reporter l’examen de ces questions « à l’une des prochaines réunions des Délégués des Ministres », c’est-à-dire, sine die.

Cette question pourra toutefois revenir à l’agenda du bureau de l’APCE lors du dépôt de la pétition « Mettre fin aux conflits d’intérêts à la CEDH » par laquelle plus de 50.000 citoyens européens demandent au Président de l’APCE, conformément à l’article 71 du Règlement de l’Assemblée, d’inscrire cette question à l’ordre du jour de l’Assemblée, « afin qu’une enquête soit diligentée et que des solutions à ces dysfonctionnements soient recommandées au Comité des Ministres. »

Entretemps, l’ECLJ a découvert à la lecture des rapports financiers annuels du Conseil de l’Europe, que l’Open Society de George Soros et Microsoft de Bill Gates sont les deux plus gros donateurs privés de l’organisation. Ces deux organisations ont donné respectivement au Conseil de l’Europe près de 1.400.000€ entre 2004 et 2013 et près de 690.000€ entre 2006 et 2014. L’Open Society soutient par ailleurs des initiatives du Conseil de l’Europe, notamment l’Institut européen des arts et de la culture roms. Depuis 2015, il n’y a plus trace de ces financements directs, en revanche, le Conseil de l’Europe a institué un fonds spécial pour recevoir de telles contributions volontaires extra-budgétaires. Ces versements n’ont pas manqué de questionner, car il est étonnant qu’une organisation politique intergouvernementale soit ainsi perméable aux financements privés. Un député de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a saisi le Comité des Ministres à ce sujet pour demander que soient rendus publics tous les documents relatifs à ces financements.

Des députés au Parlement européen ont aussi adressé des questions à la Commission et au Conseil européens. C’est le cas notamment des députés Izabela-Helena Kloc (ECR) Maximilian Krah (ID), Jérôme Rivière (ID) et Robert Roos (ECR). La Commission européenne a répondu par la voix de Věra Jourová que « La Commission n’a aucun doute quant à l'intégrité et à l'indépendance de la Cour européenne des Droits de l’homme. » Le Commissaire européen Johannes Hahn, compléta cette réponse de façon lapidaire. Quant au Conseil européen, il déclara ne pas avoir à commenter un rapport d’une ONG. Il est apparu, lors de la publication de ces réponses, que l’Open Society a bénéficié du soutien explicite des commissaires Hahn et Jourová, cette dernière déclarant, en posant aux côtés de M. Soros, que « les valeurs d’Open society sont au cœur de l’action de l’UE ». Johannes Hahn, posant lui aussi avec George Soros, déclare qu’« il est toujours bon de rencontrer George Soros pour discuter de nos efforts joints pour accélérer les réformes et les sociétés ouvertes dans les Balkans et l’Europe de l’Est ». Entre 2014 et 2018, George Soros et ses lobbyistes ont bénéficié de pas moins de 64 entretiens avec des Commissaires et des hauts responsables de la Commission européenne, ce qui est considérable.

Réactions gouvernementales

Plusieurs membres de gouvernements se sont également exprimés publiquement sur le rapport.

Le Ministre russe des affaires étrangères a publié un communiqué officiel relatif au rapport de l’ECLJ. Dans ce texte, il s’inquiète de « l’influence cachée » de certaines ONG occidentales au sein de la CEDH et déclare que cette influence « affecte directement la qualité, l’impartialité et l’équité des jugements de la Cour ». La Russie estime en outre qu’un « examen approprié » de ces dysfonctionnements par les États membres du Conseil de l’Europe, dans le cadre du processus de réforme de la Cour, permettrait de corriger et de réduire « les interférences politiques » exercées par ces ONG dans le processus judiciaire.

Le Ministre bulgare de la Justice, Danail Kirilov, a aussi fait une déclaration en ce sens, indiquant que le juge bulgare, gravement mis en cause dans le rapport, pourrait être destitué par la CEDH. Depuis, c’est Danail Kirilov qui a finalement été contraint à la démission pour avoir défendu l’indépendance du Procureur général de Bulgarie.

En réponse à des questions écrites adressées par des parlementaires nationaux, des gouvernements nationaux ont également réagi. C’est le cas notamment en France et en Suisse.

En France, le député José Evrard a posé une question au gouvernement, qui lui a répondu en rappelant les règles de nomination des juges à la CEDH. En Suisse, le conseiller Jean-Luc Addor a interrogé le Conseil fédéral sur le rapport de l’ ECLJ. Le Conseil, tout comme les autres autorités publiques interrogées, a omis de répondre sur les conflits d’intérêts, se bornant à rappeler, pour l’essentiel, la procédure de nomination des juges, et estimant qu’il est bénéfique que certains d’entre eux proviennent d’ONG.

La réaction de la Cour

La réaction au rapport

D’après le journal Le Monde, le rapport a provoqué « la colère » de la CEDH, celle-ci a toutefois décidé de ne pas réagir publiquement et de ne pas répondre à la presse après avoir constaté l’exactitude des faits relevés dans le rapport. Le 22 avril 2020, durant un échange de vues entre le Comité des Ministres et M. Linos-Alexandre Sicilianos, alors Président de la CEDH, celui-ci fut interrogé par l’ambassadeur de Russie sur le rapport, soutenu par son homologue turc. Le Président Sicilianos, ne contesta pas le rapport, mais chercha à limiter la responsabilité de la Cour, indiquant que l’existence de juges issus d’ONG est le fait des États qui sont responsables de proposer des candidats à la fonction de juges. Il n’aurait pas nié les cas de conflits d’intérêts, mais tenté de les relativiser en indiquant que la Cour juge des milliers d’affaires chaque année.

Plus tard, la Cour aurait refusé de répondre à une demande d’informations émise par le secrétariat du Comité des Ministres ; demande formulée pour servir à la réponse aux trois questions écrites posées par des membres de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

Le 20 novembre 2020, M. Robert Spano, successeur de M. Sicilianos à la présidence de la CEDH, fut à son tour interrogé lors d’un échange de vues avec l’APCE. Interrogé précisément sur la question des conflits d’intérêts, il répondit sur le lien entre juges et ONG, mais sans parler de la question centrale des conflits d’intérêts. Il déclara en effet :

« Je vais vous faire la même réponse que j’ai faite et que mon prédécesseur a faite au Comité des ministres au mois de mai. Il n’y a pas d’allégations crédibles à nos yeux d’influences d’organisations non gouvernementales sur le travail de la Cour. Des juges de la Cour ont, parfois dans leur vie professionnelle antérieure, eu une expérience, ou reçu une formation en matière de droit relatif aux droits de l’homme en travaillant dans des organisations non gouvernementales. Cela montre la diversité de leur parcours professionnel, c’est essentiel pour une Cour internationale. Mais la question essentielle, c’est que c’est l’Assemblée parlementaire qui élit les juges. Le Curriculum Vitae des juges avec tout leur parcours professionnel, toutes leurs expériences est soumis à l’Assemblée parlementaire lorsqu’elle élit les juges. C’est donc à vous de décider de la diversité du groupe des juges qui siègent à la Cour. Personnellement, je n’accepte pas, je le dis très clairement, les allégations qui ont été faites et je ne varie pas sur ce point de l’avis de mon prédécesseur Alexandre Sicilianos. »

Rappelons que le problème principal pointé par le rapport n’est pas que des juges aient travaillé pour des ONG avant leur élection, mais bien qu’ils siègent dans des affaires en situation de conflit d’intérêts avec ces ONG. À cette question, le président Spano n’apporte aucune réponse.

Le comportement de la Cour depuis la publication du rapport

Moins de juges issus d’ONG

Aucun des 4 nouveaux juges élus à la CEDH en 2020 n’a de lien significatif avec les sept ONG en cause[4], tandis que deux juges liés aux ONG ont terminé leur mandat[5]. Ainsi, le nombre de juges anciens collaborateurs ou dirigeants d’ONG actives à la CEDH est passé de 13 à 11 durant l’année 2020. En mars 2021, il est à noter que la Belgique propose parmi ses candidats à la Cour une membre du Conseil d’administration de l’Open Society Justice Initiative[6].

Une augmentation significative de l’action des ONG auprès de la CEDH

41 jugements publiés en 2020 indiquent une participation d’au moins une des sept ONG en cause comme requérante ou intervenante, contre 18,8 jugements en moyenne par an entre 2009 et 2019, alors même que le nombre de requêtes jugées pour l’année 2020 a diminué.

Des situations de conflits d’intérêts persistants

Dans 13 de ces 41 affaires jugées en 2020, un juge au moins a siégé en situation de conflit d’intérêts direct[7] alors que sa propre ONG était partie ou tierce partie. Cela représente 35 % des affaires impliquant ces ONG, contre 48 %[8] sur la période de 2009 – 2019.

La juge ukrainienne Ganna Yudkivska, dont le mandat aurait dû se terminer en 2019, se distingue pour avoir siégé à sept reprises en situation de conflit d’intérêts direct en 2020, dans des affaires impliquant des Comités Helsinki.

Il faut aussi noter le refus de Yonko Grozev de se déporter spontanément de l’affaire D.K. c. Bulgarie (n° 76336/16), alors même que « Le 9 mars 2020, le Gouvernement a demandé le déport du juge Grozev parce qu’il était fondateur du Comité Helsinki de Bulgarie et son membre entre 1992 et 2013 ». Ce Comité représente les requérants dans l’affaire en cause. Yonko Grozev soumit ensuite cette demande de déport à l’appréciation de la Chambre (qu’il préside) et qui la rejeta le 17 novembre 2020.

Dans une autre affaire jugée en 2020, Khadija Ismayilova c. Azerbaïdjan (n° 2) (n° 30778/15), Yonko Grozev a siégé malgré la présence de la Fondation Helsinki pour les droits de l’homme parmi les tierces parties. En revanche, M. Grozev s’est déporté dans quatre autres affaires initiées par le Comité Helsinki bulgare[9] et représentées par des avocats dont il est très proche (Natasha Dobreva et Krasimir Kanev), dont ce dernier a d’ailleurs contribué à sa sélection comme candidat à la CEDH[10]. M. Grozev s’est aussi déporté dans une affaire initiée par le Comité Helsinki Macédoine du Nord[11].

Avant 2020, le juge Grozev a été à neuf reprises en situation de conflit d’intérêts, alors même qu’à neuf autres reprises il s’était déporté pour éviter une telle situation.

Conclusions

Ni la véracité, ni l’importance des faits révélés dans le rapport n’ont été démenties. Toutefois, à ce jour, aucune action visible n’a été initiée pour remédier à la situation.

Voici, pour rappel, les recommandations formulées par l’ECLJ et un groupe de juristes pour résoudre les problèmes structurels à l’origine de cette situation.

Nous estimons que la Cour devrait :

• prescrire aux juges la publication de déclarations d’intérêts ;
• prescrire aux candidats à la fonction de juge l’obligation de publier tout lien présent ou passé avec des ONG actives auprès de la CEDH ;
• informer à l’avance les parties de la composition de la formation de jugement afin qu’elles puissent exercer leur droit de récusation ;
• établir des procédures effectives de déport et de récusation respectueuses des règles que la CEDH impose aux juridictions nationales ;
• imposer aux juges l’obligation, et non plus seulement la faculté, d’informer le Président en cas de doute quant à leur indépendance ou leur impartialité ;
• établir un formulaire de demande de tierce intervention faisant apparaître les liens éventuels avec les parties principales ;
• insérer dans le formulaire de requête une rubrique demandant au requérant de déclarer si sa requête est introduite avec la collaboration d’ONG, et si oui lesquelles.

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[1] Douze juges sont liés au réseau de l’Open Society Foundation (OSF), sept aux comités Helsinki, cinq à la Commission Internationale des Juristes, trois à Amnesty International, un à Human Rights Watch, un à Interights et un à l’A.I.R.E. Centre.

[2] Martin Scheinin, “NGOs and ECtHR judges: A Clarification”, EJIL: Talk!, 13 mars 2020.

[3] Laurence Burgorgue-Larsen, « Le basculement de l’histoire ? Les attaques contre l’universalisme des droits de l’homme », RDLF, 2021, chronique n° 06.

[4] Parmi les quatre nouveaux juges élus en 2020 (Peeter Roosma – Estonie, Ana Maria Guerra Martins – Portugal, Mattias Guyomar – France, Anja Seibert-Fohr – Allemagne), aucun n’a de lien important avec les sept ONG identifiées dans le rapport. Le seul lien existant est mineur et ne mérite pas d’être retenu : Peeter Roosma a reçu une bourse d’étude de l’Open Estonia Foundation pour son Master à l’Université d’Europe Centrale (Budapest), fondée par George Soros.

[5] Il s’agit de Julia Laffranque (Open Society, Estonie) et de Paulo Pinto de Albuquerque (Amnesty International, Portugal).

[6] Matthias Verbergt, « Vivaldi stuurt jonge, progressieve rechter naar Straatsburg », De Standaard (site internet), 8 janvier 2021.

[7] Voici la liste des affaires jugées en 2020 pour lesquelles au moins un conflit d’intérêts direct a été identifié (par ordre chronologique, avec uniquement les juges et parties concernés) :

• D. et N.T. c. Espagne, n^os 8675/15 et 8697/15, 13/02 : Juges Kucsko-Stadlmayer et Eicke ó Tierces-parties : A.I.R.E. Centre, CIJ.
• Khadija Ismayilova c. Azerbaïdjan (n° 2), n° 30778/15, 27/02 : Juges Yudkivska et Grozev ó Tierce-partie : un Comité Helsinki.
• N. et autres c. Belgique, n° 3599/18, 05/03 : Juge Motoc ó Tierce-partie : CIJ.
• Mándli et autres c. Hongrie, n° 63164/16, 26/05 : Juge Schukking ó Tierce-partie : un Comité Helsinki.
• Fartunova et Kolenichev c. Bulgarie, n° 39017/12, 16/06 : Juge Yudkivska ó Requérants représentés par un Comité Helsinki.
• Bagirov c. Azerbaïdjan, n^os81024/12 et 28198/15, 25/06 : Juge Kucsko-Stadlmayer ó Tierce-partie : CIJ.
• Yunusova et Yunusov Azerbaïdjan (n° 2), n° 68817/14, 16/07 : Juge Yudkivska ó Requérants représentés par un Comité Helsinki.
• T. c. Bulgarie, n° 41701/16, 09/07 : Juge Yudkivska ó Tierce-partie : un Comité Helsinki.
• K. et autres c. Pologne, n^os 40503/17, 42902/17 et 43643/17, 23/07 : Juge Eicke ó Tierce-partie : A.I.R.E. Centre.
• Mirgadirov c. Azerbaïdjan et Turquie, n° 62775/14, 17/09 : Juge Yudkivska ó Tierce-partie : un Comité Helsinki.
• Muhammad et Muhammad c. Roumanie, n° 80982/12, 15/10 : Juges Yudkivska et de Albuquerque ó Requérants représentés par un Comité Helsinki ; Tierces-parties : un Comité Helsinki, Amnesty International.
• K. c. Bulgarie, n° 76336/16, 08/10 : Juge Grozev ó Requérante représentée par un Comité Helsinki.
• X et Y c. Macédoine du Nord, n° 173/17, 05/11 : Juge Yudkivska ó Tierce-partie : un Comité Helsinki.

[8] Sur les 185 affaires jugées entre 2009 et 2019 dans lesquelles au moins l’une de ces ONG intervenait, le rapport identifiait 88 cas de conflit d’intérêts, c’est-à-dire 48% de ces affaires.

[9] Il s’agit des jugements dans les affaires Y.T. c. Bulgarie (n° 41701/16), Vasilev et Union des réprimés macédoniens de Bulgarie victimes de la terreur communiste c. Bulgarie (n° 23702/15), Fartunova et Kolenichev c. Bulgarie (n° 39017/12) et Yordanovi c. Bulgarie (n° 11157/11), publiés respectivement les 9 juillet 2020, 28 mai, 16 juin et 3 septembre 2020.

[10] Bastien Lejeune, « Scandale Soros : le juge bulgare de la CEDH sur la sellette après les révélations de Grégor Puppinck », Valeurs Actuelles, 22 mars 2020.

[11] ‘Macedonian Club for Ethnic Tolerance in Bulgaria’ et Radonov c. Bulgarie (n° 67197/13), 28 mai 2020.