Un de nous : Symbole d’une démocratie européenne à l’agonie ?

Le 25 mars 2019 aura lieu à la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne (Luxembourg) l’audience de l’affaire Un de nous c. Commission (Affaire C-418/18 P). Dernière étape juridique d’une longue procédure institutionnelle avant que la décision finale ne soit rendue, l’initiative citoyenne européenne Un de nous aura porté jusqu’au bout la voix de près de deux millions de citoyens européens et tenté de sauver un mécanisme qui s’avère aujourd’hui illusoire.

L’initiative Un de nous

C’est une procédure qui commença officiellement le 11 mai 2012, lorsque la Commission européenne enregistra l’initiative Un de nous, ouvrant ainsi la possibilité de collecter et enregistrer les signatures. Cette Initiative Citoyenne Européenne (ICE) est une forme institutionalisée de démocratie directe qui doit en principe permettre à des citoyens européens de proposer une loi ou un règlement pour l’Union européenne dès lors qu’ils parviennent à rassembler sur leur proposition un million de signatures à travers au moins un quart des pays de l’Union. En l’occurrence, le but de l’initiative citoyenne Un de nous était présenté comme suit :

« La dignité et l’intégrité de l’embryon humain doivent être respectées. Ceci a été établi par l’arrêt Brüstle contre Greenpeace de la CJUE qui définit l’embryon humain comme le commencement du processus de développement d’un être humain. Afin d’être cohérente dans l’exercice de ses compétences, l’Union européenne devrait interdire et mettre fin au financement des activités qui impliquent la destruction d’embryons humains, en particulier dans les domaines de la recherche, de l’aide au développement et de la santé publique. »

L’étape suivante, qui était la plus difficile, fut couronnée de succès. Les pétitionnaires réussirent non seulement à rassembler le quorum de signatures imposé, un million ; mais ils firent en plus d’Un de nous l’initiative citoyenne européenne la plus importante de l’histoire de l’Union. Selon le décompte officiel révisé de la Commission européenne, 1.721.626 signatures furent approuvées et comptabilisées.

En accord avec le règlement, à l’issue d’une collecte réussie, les représentants des pétitionnaires ont été reçus officiellement par la Commission européenne et le Parlement européen les 9 et 10 avril 2014 pour présenter en détail leur initiative.

Le 28 mai 2014, le dernier jour avant l’expiration du délai imparti, la Commission rendit sa Communication, c’est-à-dire sa réponse à l’initiative pour expliquer les mesures qu’elle compte prendre pour y donner suite.

La Commission expliqua dans cette réponse que la législation européenne était, selon elle, tout-à-fait conforme aux droits de l’homme en général et en accord avec les instruments et règles auxquelles elle est soumise. Elle répondit clairement aux pétitionnaires qu’elle ne comptait nullement donner de suite à l’initiative. Ce refus de présenter le projet législatif des pétitionnaires au Parlement européen pour un débat et un vote ruinait toute l’initiative puisqu’elle était en quelque sorte « rejetée » avant d’avoir produit un quelconque effet.

Le 25 juillet 2014, les pétitionnaires saisirent alors le Tribunal de l’Union européenne afin de contester cette décision de la Commission. Cette saisine a soulevé plusieurs enjeux juridiques techniques ainsi qu’une question de principe démocratique plus fondamentale : le mécanisme de l’Initiative citoyenne européenne est-il un leurre ?

L’enjeu démocratique de l’affaire

L’enjeu fondamental de l’affaire portée par le collectif Un de nous est l’interprétation cohérente du mécanisme. Parler d’« initiative citoyenne » signifie que les citoyens ont l’initiative pour proposer un projet législatif. Il est normal et approprié que la Commission contrôle dès le début de la procédure la valeur légale et la faisabilité de l’initiative. Cependant, la Commission a plusieurs fois accepté d’enregistrer des pétitions après contrôle mais refusé d’y donner suite alors même que ces pétitions avaient rempli toutes les conditions réglementaires et rassemblé plus d’un million de signatures. Dans le cas d’Un de nous, la Commission accepta la pétition, laissa les organisateurs rassembler plus d’un million de signatures pour finalement rejeter leur proposition. Jusqu’à présent la Commission a enregistré et encouragé des pétitions en sachant d’ores et déjà, avant la collecte des signatures, que si celles-ci réussissaient, elle n’y donnerait aucune suite concrète. C’est ce pouvoir de censure de la Commission qui est le cœur du problème que rencontre l’initiative citoyenne européenne.

Sur ce point, le Tribunal de l’Union, dans sa décision du 23 avril 2018 a donné tort à Un de nous et a reconnu la possibilité pour la Commission de ne donner aucune suite à une initiative qui avait pourtant rempli toutes les conditions réglementaires. Le Tribunal n’a pas tenu compte de la finalité législative du règlement sur l’initiative et a laissé primer le pouvoir discrétionnaire de la Commission. La Commission peut tout rejeter, pourvu qu’elle le justifie un minimum. Ce jugement, loin de sauver ou promouvoir l’initiative, l’affaiblit jusqu’à la rendre inutile. En effet, si un million de signatures n’obligent pas la Commission à partager son pouvoir d’initiative, alors ce mécanisme est lettre morte car il ne se distingue plus d’une pétition informelle ou d’une simple lettre dans laquelle on adresserait à la Commission une demande.

Les enjeux juridiques de l’affaire

La Commission était en principe tenue par le règlement n° 211/2011 de présenter de manière séparée ses conclusions juridiques et politiques, ce qu’elle n’a pas fait en présentant une unique Communication. Cette obligation a finalement été abrogée par la Résolution du 12 mars 2019 du Parlement européen.

Le Tribunal de l’Union a considéré ensuite que cette Communication pouvait faire l’objet d’un contrôle juridique, mais seulement d’un contrôle restreint, celui dit de « l’erreur manifeste ». Lors de l’audience devant le Tribunal, l’avocat de la Commission était allé jusqu’à demander l’exclusion de tout contrôle du juge européen sur la Communication de la Commission au motif que celle-ci ne faisait pas directement grief, mais ne faisait qu’expliquer un choix et un plan d’action (ou d’inaction) de la Commission.

Le Tribunal n’a heureusement pas suivi l’avocat dans une telle conclusion, car cela serait revenu à dire que non seulement l’initiative peut être rejetée sans contrôle mais qu’en plus un tel rejet est sans conséquence pour les pétitionnaires et ne leur cause aucun préjudice.

La décision du Tribunal demeure décevante car l’argument clef des pétitionnaires était justement d’invoquer la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne pour mettre en conformité des règlements européens. Si l’arrêt C-34/10, Brüstle contre Greenpeace reconnaît une dignité humaine à l’embryon humain, il était tout à fait incohérent pour la Commission de dire qu’elle respecte cette dignité en finançant des programmes de recherche qui détruisent des embryons humains.

Ainsi, et c’est un des arguments d’Un de nous pour faire appel : même si le juge européen devait se contenter d’un contrôle de l’erreur manifeste, il y a dans cette communication de la Commission une erreur manifeste : on ne respecte pas un embryon lorsqu’on le détruit.

Cette décision du Tribunal de l’Union, qui pourrait être révisée par la grande chambre, remet fondamentalement en cause le mécanisme de l’Initiative citoyenne pour les raisons qui viennent d’être expliquées et pose la question de l’avenir de cet « instrument démocratique ».

Le mécanisme de l’ICE en question

L’initiative citoyenne européenne est un mécanisme démocratique de l’Union européenne relativement récent. Présenté comme un moyen de « combler le déficit démocratique de l’Union européenne », le principe d’une initiative citoyenne fut posé à l’article 11 du Traité de Lisbonne, adopté en 2007. Il faudra attendre 2011 pour qu’un règlement soit rédigé pour appliquer ce mécanisme et fixer les conditions particulières de collecte des signatures. L’enjeu essentiel était d’instaurer un mécanisme où les citoyens auraient vraiment l’initiative ; le véritable pouvoir de proposer un texte.

L’Article 20 du règlement UE n° 211/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 relatif à l’initiative citoyenne posera ce pouvoir discrétionnaire de la Commission, mais en souhaitant l’encadrer :

« La Commission devrait examiner une initiative citoyenne et présenter ses conclusions juridiques et politiques séparément. Elle devrait également exposer les actions qu’elle a l’intention d’entreprendre pour y donner suite, dans un délai de trois mois. Afin de prouver qu’une initiative citoyenne soutenue par au moins un million de citoyens de l’Union et son suivi éventuel sont examinés avec soin, la Commission devrait exposer d’une manière claire, compréhensible et circonstanciée les raisons pour lesquelles elle envisage d’entreprendre une action et, de la même manière, les raisons pour lesquelles elle a l’intention de n’entreprendre aucune action. »

Cette « faille » que l’on peut constater dans la rédaction du mécanisme d’initiative citoyenne européenne a malheureusement été parfaitement illustrée pour chaque initiative réussie. À ce jour, sur plus de 70 propositions, seules quatre initiatives ont réussi à rassembler plus d’un million de signatures dans le délai imparti. Dans les quatre cas, les Communications de la Commission furent jugées très décevantes par les collectifs et les propositions concrètes furent quasi nulles.

La première, l’initiative pour un « droit à l’eau », lancée comme Un de nous en 2012 est la seule qui peut se satisfaire de vagues promesses de la Commission. Il n’y a cependant pas eu de projet législatif concret et rapide en réponse directe à cette initiative. Le journal Le Monde avait titré son article sur le 21 mars 2014 : « Réponse en demi-teinte de la Commission européenne à la première initiative citoyenne européenne », notant la faiblesse des engagements pris.

La deuxième initiative intitulée « Stop Vivisection » a rassemblé 1,17 million de signatures et demandait à la Commission : « d’abroger la directive 2010/63/UE1 relative à la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques et de présenter une nouvelle proposition visant à renoncer progressivement à la pratique de l’expérimentation animale ».

La réponse de la commission fut certes argumentée, mais clairement négative :

« La Commission souligne que, pour le moment, l’expérimentation animale reste importante pour protéger la santé des citoyens et des animaux, et pour préserver l’environnement. […] C’est la raison pour laquelle la Commission n’a pas l’intention de présenter une proposition qui viserait à abroger la directive 2010/63/UE ; elle n’a pas non plus l’intention de suggérer l’adoption d’un nouveau cadre législatif. »

Contre cette décision, ce collectif n’a pas effectué de recours auprès du juge européen mais devant le médiateur européen. Mme Emily O’Reilly fit le 18 avril 2017 une réponse officielle où elle affirma que « la Commission a respecté son devoir d’expliquer, de façon claire, compréhensible et détaillée, sa position et ses choix politiques concernant les objectifs de l’initiative citoyenne européenne (ICE) « Stop Vivisection » » et conclut qu’il n’y a pas eu d’erreur de droit ou de gestion du dossier de la part de la Commission.

La dernière initiative réussie à ce jour portait sur le glyphosate et autres produits considérés comme nocifs. Les signataires demandaient à l’Union européenne d’ « [i]nterdire les herbicides à base de glyphosate, dès lors que des liens ont été établis entre une exposition à ceux-ci et l’apparition de cancers chez l’homme et que l’utilisation de ces produits a provoqué des dégradations des écosystèmes ».

Le collectif apporta plusieurs études pour établir ces allégations, mais celles-ci n’ont manifestement pas convaincu la Commission qui s’est targuée de posséder d’autres études affirmant l’inverse. Elle répondit ainsi dans sa Communication en date du 12 décembre 2017 : « la Commission estime qu’il n’existe aucune raison scientifique ni juridique justifiant une interdiction du glyphosate et ne compte pas faire de proposition législative en ce sens. […] Par conséquent, la décision prise par la Commission de renouveler l’approbation du glyphosate (pour une durée de cinq ans) est pleinement justifiée. »

Suite aux nombreux rejets d’initiatives et au désappointement engendré par les décisions rendues par la Commission, celle-ci a enquêté et publié un rapport[1] sur l’application du règlement UE n° 211/2011 relatif à l’initiative citoyenne.

On pourra noter que dans ce rapport la Commission admet « de manière générale, l’effet relativement limité que les initiatives citoyennes ont eu jusqu’ici et le peu de débats qu’elles ont suscités » (page 2). Ce faible effet n’est probablement pas étranger au fait que le nombre d’initiatives s’est rapidement et significativement essoufflé en peu d’années. S’il y eut encore 51 propositions dont 20 refusées entre avril 2012 et mars 2015, il n’y eut que 17 propositions dont 2 refusées entre avril 2015 et mars 2018.

Pourtant, après avoir pris en considération des problèmes de nature technique ou administrative, on reste surpris par la forme d’aveuglement dans les conclusions de la Commission européenne, pages 15 et 16 : « La Commission continuera de donner suite aux initiatives qui aboutiront, s’il y a lieu ». Ce « s’il y a lieu » est un terrible signal et une admission formelle que la Commission ne compte à aucun prix partager son initiative législative avec les citoyens.

Pour entériner ce rapport, qui ne comprend manifestement pas la nature principale du problème dont souffre le mécanisme, le 12 mars 2019, le Parlement européen a adopté une nouvelle Résolution législative sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne européenne[2]. Loin de porter le remède fondamental à ce mécanisme, le Parlement se concentre sur les détails pratiques de la collecte des signatures et sur l’abaissement de l’âge minimum pour voter.  

Pire, allant au bout de sa logique, la Résolution consacre le monopole d’initiative de la Commission en posant les obligations de celle-ci, si elle a l’intention de donner suite à l’initiative. En effet, l’Article 15, paragraphe 2, alinéa 2 dispose :

« Lorsque la Commission a l’intention de donner suite à l’initiative, y compris, le cas échéant, en adoptant une ou plusieurs propositions d’acte juridique de l’Union, la communication expose aussi le calendrier prévu pour les mettre en œuvre. »

En inversant la formulation, comme si le principe était de ne pas donner suite à une initiative et l’exception d’y donner suite, le Parlement ne donne absolument pas l’initiative aux citoyens, mais maintient bien le monopole de la Commission.

Le jugement de la grande chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne dans l’affaire Un de nous, qui devrait être rendu au plus tôt d’ici la fin de l’année, est donc bien le dernier maigre espoir pour sauver l’initiative citoyenne…

[1] Commission européenne, Rapport sur l’application du Règlement UE n°211-2011, COM(2015) 145 Final, 31 mars 2015.

[2] (COM (2017)0482 – C8-0308/2017 – 2017/0220(COD)).