Arrêt Ghoumid et autres contre France : la déchéance de nationalité « à la française » n’est pas contraire aux droits de l’homme

Le 25 juin 2020, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a rendu un arrêt relatif à la déchéance de nationalité résultant de condamnations pour des faits de terrorisme. Elle a considéré que la France n’avait violé en l’espèce ni l’article 8 de la Convention protégeant le droit à la vie privée et familiale, ni l’article 4 du protocole n° 7 posant l’interdiction des doubles peines. Cet arrêt vient confirmer la position de l’ECLJ dans son rapport publié en mai 2020.

Pour revenir sur les faits

Cinq binationaux, quatre Franco-marocains et un Franco-turc, ont été condamnés à des peines de prisons comprises entre six et huit ans, assorties pour chacun d’entre eux d’une période de sûreté comprises entre 48 et 64 mois par les juridictions pénales françaises en 2007 pour participation à une association de malfaiteurs dans un contexte terroriste. Plus précisément, ils avaient apporté pendant dix ans un soutien financier et logistique au Groupe islamiste combattant marocain (GICM), affilié à Al-Qaïda et lié aux attentats commis à Casablanca (Maroc) en 2003.

Ces requérants ont ensuite été libérés de prison entre 2009 et 2010. Ils ont été déchus de leur nationalité française en octobre 2015 par décret du Premier Ministre conformément à la procédure française régissant la déchéance de nationalité. Après avoir épuisé les voies de recours en France, ils ont saisi la CEDH.

Selon les requérants, la déchéance de leur nationalité française portait atteinte à l’article 8 de la Convention et constituait une double peine prohibée par l’article 4 du protocole n° 7, les requérants ayant déjà fait l’objet d’une condamnation pénale pour ces faits de terrorisme.

Sur ces deux motifs de violation allégués, la Cour a rejeté les demandes des requérants. Il convient de les reprendre successivement.

Sur la déchéance de nationalité et l’article 8 de la CEDH, volet vie privée (§ 30 à 52)

Pour rappel, l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme dispose en son premier point que « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ».

La Cour a tout d’abord rejeté le grief concernant la vie familiale des intéressées, considérant que ces mesures n’avaient pas eu d’impact sur cet aspect.

La Cour a ensuite rappelé conformément à sa jurisprudence établie, qu’il n’y avait pas de droit à la nationalité en tant que tel protégé par la Convention mais qu’une mesure de retrait de nationalité telle qu’une déchéance pouvait être arbitraire et avoir des conséquences sur la vie privée de l’intéressé[1].

Concernant le premier point, la Cour pose des critères précis pour déterminer si la mesure revêt un caractère arbitraire ou non, à savoir sa légalité, l’existence de garanties procédurales et si les autorités ont agi ou non avec promptitude et célérité.

En l’espèce, la Cour constate que les autorités administratives n’ont pas engagé une procédure de déchéance de nationalité à la suite de la condamnation des intéressés mais ont attendu plus de dix ans après les faits. Toutefois la juridiction prend en compte le contexte de l’année 2015, pendant laquelle la France a connu une série de graves attentats, pour considérer que ce laps de temps ne permet pas de caractériser l’arbitraire.

Elle reconnaît même clairement le caractère politique de la nationalité :

« Elle (La Cour) peut admettre toutefois qu’en présence d’évènements de cette nature, un État puisse reprendre avec une fermeté renforcée l’évaluation du lien de loyauté et de solidarité existant entre lui-même et des personnes condamnées antérieurement pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme […] et qu’il puisse en conséquence, sous la condition d’un strict contrôle de proportionnalité, décider de prendre contre elles des mesures qu’il n’avait pas initialement retenues. » (§ 45).

La Cour considère ensuite que la mesure de déchéance était légale, étant prévue par le Code civil.

Concernant les garanties procédurales, la Cour observe que les autorités françaises ont, conformément au droit français[2], informé les intéressés de leur intention de les déchoir de la nationalité française et ont précisé leurs motifs de droit. Ces derniers ont alors disposé d’un délai d’un mois pour faire leurs observations. Le Conseil d’État a ainsi été saisi pour avis, la déchéance de nationalité ne pouvant être prononcé que sur son avis conforme. Les décrets ont ensuite été pris et motivés en fait et en droit. Les intéressés ont pu exercer des recours contre les décrets, tant en référé qu’au fond devant le Conseil d’État.

En conséquence, au regard de ces différents critères, la Cour conclut que ces mesures de déchéance de nationalité ne sont pas arbitraires.

Concernant le second point, à savoir les conséquences de telles mesures sur la vie privée des intéressés. La Cour a en effet relevé que depuis leurs déchéances, leur capacité à rester en France s’en trouvait fragilisé. Ainsi, deux des intéressés se sont vu notifier un avis favorable à leur expulsion sans qu’une décision d’expulsion ne soit pour autant prononcée. La juridiction européenne en conclut que « en l’état du dossier, dès lors qu’aucune mesure d’éloignement n’a été prise, la seule conséquence existant en l’espèce tient à la perte d’un élément de leur identité ».

Si la Cour fait ce constat, elle le nuance fortement ensuite en reprenant à son compte les arguments de l’État français : « Comme elle l’a souligné à plusieurs reprises, la violence terroriste constitue en elle-même une grave menace pour les droits de l’homme ».

« Elle (la Cour) note aussi que certains des requérants venaient d’acquérir la nationalité française quand ils ont commis ces faits, et que les autres l’ont acquise alors qu’ils étaient en train de les commettre ».

Cela révèle bien que leur attachement à la France et à ses valeurs n’existait pas ou peu dans la construction de leur identité personnelle. Il faut par ailleurs rappeler que leur participation à l’association de malfaiteurs a duré dix années consécutives. En outre, les requérants possédaient tous une autre nationalité.

La Cour en conclut que la mesure de déchéance de nationalité des requérants ne porte pas atteinte à l’article 8 de la Convention.

Que retenir du raisonnement de la Cour ? Il semble que dans cette décision la Cour prenne pleinement en considération le caractère politique de la nationalité, prérogative souveraine de l’État. Elle effectue une appréciation in concreto de la situation, en confrontant le droit à la réalité des faits. Sa démarche semble pertinente.

Sur la déchéance de nationalité et l’interdiction des doubles peines pour une même infraction (article 4 du Protocole n° 7) (§ 53 à 74)

Selon cet article en son point 1, « Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même État en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et la procédure pénale de cet État. »

Selon les requérants, la déchéance de nationalité serait en fait une peine « déguisée » constitutive d’une sanction visant à réprimer la même conduite que celle pour laquelle ils avaient été condamnées en 2007 par le Tribunal correctionnel de Paris.

La Cour rappelle alors que pour que cette disposition soit applicable il faut que le requérant ait été poursuivi ou « puni pénalement » en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été définitivement acquitté ou condamné. S’il est certain que les requérants ont bien fait l’objet d’une première condamnation pénale, la question qui se pose en l’espèce est celle de savoir si la déchéance de nationalité peut être constitutive d’une peine pénale.

Pour répondre à cette question, il convient de revenir à l’arrêt A et B c. Norvège de 2016[3] qui a précisé que pour déterminer si une procédure est pénale, il faut appliquer les critères dits « Engel » - du nom d’un arrêt de la CEDH de 1976 - relatifs à la notion d’accusation en matière pénale[4].

Concernant le premier critère Engel - à savoir la qualification juridique de la mesure litigieuse en droit national-, cette mesure est codifiée dans le Code civil français, dans la partie relative à la nationalité. Elle relève des juridictions administratives et en particulier du Conseil d’État. Il s’agit donc d’une sanction de nature administrative en droit français.

Concernant le deuxième critère Engel - à savoir la nature de la mesure-, il convient de revenir à sa finalité. En l’espèce, il s’agit de tirer les conséquences du fait qu’une personne ayant acquis une nationalité, a par son comportement particulièrement grave brisé le lien de loyauté envers cet État. Cette mesure tend donc avant tout à prendre acte de cette rupture entre les requérants et la France.

Concernant le troisième critère Engel - à savoir son degré de sévérité-, la sanction est proportionnée au degré des infractions auxquelles ils ont été condamnés, à savoir des faits de terrorisme. Comme le dit la Cour : « Son degré de sévérité doit être significativement relativisé eu égard au fait que la déchéance de nationalité de l’article 25 du Code civil répond à des comportements qui, s’agissant d’actes terroristes, sapent le fondement même de la démocratie » (§ 73).

Il ressort de l’étude de ces différents critères que la mesure de déchéance de nationalité ne peut être considérée comme une sanction pénale venant punir une seconde fois les intéressés pour les mêmes infractions de terrorisme. En conséquence, la Cour a déclaré cette partie de la requête irrecevable comme étant incompatible rationae materiae avec les dispositions de la Convention, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4.

Que retenir du raisonnement de la Cour ? La Cour rappelle la nature administrative de la déchéance de nationalité, qui ne peut donc pas être considérée comme une double peine. Elle exclue toute qualification pénale à la déchéance de nationalité.

Quelques remarques sur la position adoptée par la Cour européenne

Par cet arrêt, la Cour met en balance d’un côté les droits des personnes condamnées pour des faits de terrorisme et de l’autre les mesures de déchéance de nationalité prises par la France en réaction à ces agissements. En l’espèce, la Cour considère de manière juste que la menace terroriste, les comportements des intéressés sont tellement graves au regard de la simple perte d’une composante de leur identité - si tant est qu’on puisse considérer que la nationalité française ait fait partie un jour de celle-ci-, qu’elle ne peut que rejeter leur requête.

En outre, par cette décision, la Cour s’écarte de la position adoptée par l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) dans un rapport de janvier 2019[5]. En effet, selon cette dernière, la déchéance de nationalité serait en réalité une « peine déguisée ».

La Cour en effectuant une appréciation in concreto avec les critères Engel susmentionnés constate que la déchéance de nationalité ne peut s’apparenter à une peine pénale déguisée, mais qu’en raison même de sa nature et de son objectif, à savoir prendre acte de la rupture du lien de loyauté entre l’individu et l’État, elle est une sanction administrative.

En somme, la Cour reconnait le caractère éminemment politique de la nationalité comme de sa privation. Le terme de politique renvoyant dans sa définition à ce qui est relatif à l’organisation du pouvoir de l’État, à son exercice. Ce rappel fait par la Cour est positif et permettra d’être un précédent pour les décisions à venir en matière de déchéance et de retrait de nationalité. Il semble que par cette décision la Cour prenne pleinement en considération la définition même de la nationalité telle que proposée par la CIJ en 1955 selon laquelle elle est un « un lien juridique ayant à sa base un fait social de rattachement, une solidarité effective d'existence, d'intérêts, de sentiments jointe à une réciprocité de droits et de devoirs^[6] ».

Par ailleurs, par cet arrêt la Cour ne suit pas davantage une autre position de l’APCE selon laquelle, « toute privation de nationalité en raison d’activités terroristes doit être décidée et examinée par un tribunal pénal[7] ». En effet, selon l’APCE, si le juge pénal possédait cette compétence, la mesure de déchéance ne revêtirait pas un caractère arbitraire, en raison des garanties procédurales qui entoureraient la procédure.

Or, pour rappel le rôle du juge pénal est de condamner à des peines un comportement visé par la loi. Il n’a pas à décider en tant que juge si l’individu a rompu son lien d’appartenance avec l’État. Le fait que le droit français nécessite une condamnation par un juge pénal avant que le gouvernement prenne un décret de déchéance est une garantie face à l’arbitraire. En effet, au vu de l’indépendance entre les juges de l’ordre judiciaire et le gouvernement, une condamnation pénale pour des actes de terrorisme ne risque pas d’être ordonnée afin de déchoir des individus de leur nationalité française. L’existence de deux autorités différentes est une réelle garantie face à l’arbitraire et empêchent de fait que la déchéance de nationalité puisse être qualifiée de peine pénale n’étant pas prononcée par le juge pénal.

En l’espèce, la Cour ne se demande pas si le juge pénal serait davantage compétent pour prononcer une déchéance de nationalité. Elle effectue un contrôle concret de la situation et constate que le gouvernement peut prendre une telle mesure qui est assortie de réelles garanties procédurales.

Cette décision de la Cour reconnaissant le caractère politique de la nationalité est donc juste au regard de la situation qui lui était soumise. Toutefois en l’espèce, la déchéance de nationalité a eu très peu de conséquences effectives sur la vie des requérants qui vivent toujours en France avec leurs familles et demeurent une menace pour la population française.

Il aurait donc été intéressant de voir quel aurait été le raisonnement de la Cour si la déchéance de nationalité avait pour eu pour conséquences effectives l’expulsion des intéressés hors de France. Aurait-elle jugé comme dans le cadre de l’arrêt K2 c. Royaume-Uni[8] que cette interdiction de territoire, ou expulsion hors du territoire, ne viole pas leur droit au respect de la vie privée et familiale eu égard à l’ampleur de leurs activités en rapport avec le terrorisme et de la possession par les intéressés d’une autre nationalité ? Au vu de l’affaire, cela est probable. La France aurait donc pu, sans craindre une condamnation de la CEDH, procéder à l’expulsion des requérants.

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[1] CEDH, Karassev et famille c. Finlande, n° 3141/96, 12 janvier 1999, Rec., 1999, II, p. 421 et concernant la déchéance de nationalité dans un contexte de terrorisme : CEDH, K2 c. Royaume-Uni, n° 42387/13, 7 février 2017.

[2] Article 61 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993.

[3] CEDH, A et B c. Norvège, [GC], n°24130/11 et 29758/11, 15 novembre 2016.

[4] CEDH, Engel et autres c. Pays-Bas, 8 juin 1976, §82.

[5] APCE, « La déchéance de nationalité comme mesure de lutte contre le terrorisme : une approche compatible avec les droits de l’homme ? », rapport, doc 14790, 07 janvier 2019, § 36 et 47 : http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-fr.asp?fileid=25241&lang=fr

[6] CIJ, 6 avril 1955, Nottebohm, Recueil 1955. Pour les développements à propos de cet arrêt, voir S. BASTID, « L’affaire Nottebohm devant la Cour internationale de Justice », Rev. crit. DIP 1956, p. 607 et s.

[7] APCE, préc., doc. 14790, §7, §52.

[8] CEDH, K2 c. Royaume-Uni, n° 42387/13, 7 février 2017, §65 et 66.