Le statut d’une congrégation est une question juridique peu connue mais qui touche pourtant directement à la liberté religieuse et à la liberté d’association. La législation française à l’égard de ces associations religieuses, marquée par l’anticatholicisme de la 3^e République, apparaît aujourd’hui contraire aux standards libéraux européens.

Cet article original simplifie les thèses exposées dans l’article académique de V. Cador et G. Puppinck, paru dans La Revue de Droit Public accessible ici.

En France, lorsqu’on évoque les relations entre l’État et les religions, les mêmes sujets reviennent constamment : la laïcité, les lieux de culte, les signes religieux, l’enseignement ou encore le financement des religions. Une question beaucoup moins connue mais importante concerne les conditions dans lesquelles une association religieuse peut exister juridiquement, l’association sous forme de congrégation.

Une congrégation est une communauté de personnes qui choisissent de vivre ensemble selon une règle religieuse et de consacrer leur existence à une même vocation. Elle peut posséder des biens, gérer des établissements, recevoir des dons, conclure des contrats, employer des salariés ou encore exercer des activités éducatives, sociales et caritatives. Pour mener ces activités dans des conditions normales, disposer de la personnalité morale est pratiquement une nécessité.

Or, en France, les congrégations ne sont pas soumises exactement au même régime que les associations ordinaires. Lorsqu’une congrégation souhaite obtenir la personnalité morale, elle doit demander sa reconnaissance légale, qui relève d’une procédure particulière qui nécessite l’intervention du Conseil d’État.

Cette situation est le résultat d’une histoire marquée par les conflits qui ont opposé, à la fin du XIX^e et au début du XX^e siècle, une grande partie des républicains aux congrégations religieuses.

Cette défiance, et même parfois cette haine de la République à l’égard des religieux a consacré un régime profondément discriminatoire. Un régime spécifiquement établi pour contrôler et en fait mettre à mal les congrégations religieuses.

Un tel régime juridique conçu dans un contexte de méfiance à l’égard des congrégations est-il encore compatible avec les libertés garanties par la Convention européenne des droits de l’homme ?

La question mérite d’autant plus d’être posée que le contexte français et international a profondément changé. Les congrégations sont bien moins nombreuses et leur présence dans la société française est désormais largement admise car très effacée. Pourtant, une partie du régime juridique particulier qui leur a été appliqué demeure.

Ce décalage entre l’histoire du droit et la situation réelle contemporaine porte atteinte aux droits fondamentaux des religieux.

I. Un régime juridique marqué par l’histoire

Pour comprendre le régime actuel, il faut revenir brièvement au contexte dans lequel il a été élaboré.

La loi du 1^er juillet 1901 est aujourd’hui connue comme l’un des grands textes fondateurs de la liberté d’association en France. Elle affirme un principe particulièrement important : les citoyens doivent pouvoir se réunir et s’associer librement pour poursuivre un objectif commun.

Mais, dès l’origine, cette liberté connaît une exception importante : les congrégations religieuses font l’objet d’un régime spécifique, beaucoup plus contraignant que celui applicable aux associations ordinaires.

Cette différence ne doit rien au hasard. Elle s’explique par la volonté républicaine de réduire l’influence de l’Église catholique sur la société française, encore profondément religieuse.

À la fin du XIX^e siècle, les congrégations sont nombreuses et jouent un rôle considérable dans la société française. Elles dirigent des établissements scolaires, des œuvres de bienfaisance, des hôpitaux et de nombreuses institutions sociales. Elles disposent également d’un patrimoine important et d’un réseau international.

Pour les républicains au pouvoir, cette influence constitue un problème politique. Les congrégations apparaissent comme des organisations dont l’autorité ne procède pas de la République, mais d’une autorité religieuse étrangère, Rome. Elles sont soupçonnées de disposer d’une influence considérable sur la population, en particulier sur la jeunesse, et de pouvoir constituer une sorte de puissance autonome, potentiellement réactionnaire et monarchiste au sein de l’État.

Le débat sur les congrégations est donc à la fois religieux, politique et institutionnel.

C’est dans ce contexte que le législateur adopte un régime beaucoup plus sévère que celui applicable aux associations ordinaires. Les congrégations vont être soumises à un régime d’autorisation puis, plus tard, de reconnaissance légale.

Cette origine historique du régime des congrégations est essentielle pour comprendre le problème contemporain : le régime actuel porte encore la marque d’une époque où l’objectif n’était pas de garantir la liberté des congrégations mais d’empêcher leur développement.

II. Une liberté qui n’est pas la même pour tous

Aujourd’hui, une personne qui souhaite créer une association dispose d’un cadre juridique relativement simple.

L’association, une fois déclarée, peut acquérir des droits, posséder certains biens, conclure des contrats et agir en justice. L’État n’a pas à lui accorder une autorisation préalable pour qu’elle existe.

La situation des congrégations est différente.

Une communauté religieuse peut exister sans demander obligatoirement sa reconnaissance. Des personnes peuvent décider de vivre ensemble selon une règle religieuse et organiser leur existence communautaire. L’État ne leur demande pas nécessairement de solliciter une autorisation pour vivre leur foi de cette manière.

Mais cette liberté a une limite importante : une congrégation qui demeure dans cette situation ne dispose pas de la personnalité morale.

Elle ne peut donc pas se comporter juridiquement comme une personne distincte de ses membres. Cette absence peut entraîner des conséquences très concrètes, notamment lorsqu’il s’agit de posséder ou de gérer un patrimoine, de conclure certains contrats ou d’administrer durablement des établissements.

Une autre possibilité existe : demander la reconnaissance légale.

La congrégation reconnue acquiert alors la personnalité morale et bénéficie d’un régime juridique plus complet. Mais elle doit, pour cela, passer par une procédure spécifique dans laquelle l’État joue un rôle important et c’est précisément ce qui pose un problème.

Pourquoi une communauté religieuse devrait-elle obtenir une reconnaissance particulière de l’État pour bénéficier d’une personnalité morale, alors qu’une association ordinaire peut accéder à cette situation par une procédure beaucoup plus simple ?

La question n’est pas de savoir si les congrégations doivent être soumises au droit. Elles doivent évidemment l’être. La question est de savoir pourquoi leur caractère religieux justifierait à lui seul un régime différent.

III. La liberté religieuse ne concerne pas seulement les convictions individuelles

Pour comprendre l’enjeu au regard de la Convention européenne des droits de l’homme, il faut rappeler ce qui est protégé à travers le droit « à la liberté religieuse ».

L’article 9 de la Convention protège la liberté de pensée, de conscience et de religion. Cette protection concerne évidemment les convictions intérieures de chacun : nul ne peut être contraint d’adopter une religion ou d’en abandonner une.

Mais la liberté religieuse ne s’arrête pas là. Elle comprend également le droit de manifester sa religion ou ses convictions, notamment par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.

Or la vie en congrégation constitue précisément une forme particulière de pratique religieuse.

Pour certains croyants, la foi ne se résume pas à une conviction personnelle. Elle implique une vie communautaire, une règle commune, des engagements particuliers et parfois des vœux religieux. La communauté elle-même peut donc être considérée comme un élément essentiel de l’expression religieuse de ses membres.

Cela signifie que les conditions dans lesquelles une congrégation peut s’organiser juridiquement ne sont pas étrangères à la liberté religieuse.

Actuellement, la France n’interdit pas aux religieux de vivre ensemble et elle ne leur interdit pas non plus de pratiquer leur religion. Mais elle restreint leur droit de s’organiser réellement et durablement par les règles qu’elle impose aux religieux qui veulent se constituer en congrégation.

A. La liberté d’association est en jeu

Une deuxième liberté fondamentale est directement en jeu, c’est bien sûr la liberté d’association, garantie par l’article 11 de la Convention européenne.

Une congrégation est constituée de personnes qui décident de mettre en commun une partie de leur existence pour poursuivre un objectif commun. Elle est donc, par nature, une organisation collective.

La liberté d’association ne signifie pas seulement que les individus peuvent se réunir. Elle suppose également qu’ils puissent donner une certaine stabilité à leur association et l’organiser selon leurs propres règles, dans le respect de la loi.

La jurisprudence européenne accorde à cette liberté une place importante dans le fonctionnement d’une société démocratique. Les citoyens doivent pouvoir se regrouper pour défendre leurs convictions, mener des activités sociales ou culturelles, organiser leur vie religieuse ou poursuivre des objectifs communs.

Dès lors, lorsqu’une catégorie particulière d’associations est soumise à des conditions plus contraignantes que les autres, il faut le justifier juridiquement.

Le fait qu’une règle constitue une restriction à une liberté protégée par la Convention ne signifie pas qu’elle est automatiquement contraire à celle-ci.

La Convention européenne admet que les États puissent encadrer l’exercice de certaines libertés, si c’est véritablement justifié pour protéger l’ordre public, la sécurité, les droits d’autrui ou d’autres intérêts légitimes.

Une restriction doit donc poursuivre un objectif légitime et être nécessaire dans une société démocratique. Elle doit également être proportionnée à l’objectif poursuivi et cette dernière exigence est essentielle.

L’État ne peut pas se contenter d’invoquer une raison générale pour justifier une réglementation particulièrement contraignante. Il doit être en mesure de montrer que cette réglementation répond à un besoin réel et qu’il n’existe pas de moyen moins restrictif d’atteindre le même objectif.

C’est ce raisonnement qui conduit à s’interroger sur le régime français des congrégations.

B. La justification historique suffit-elle encore à justifier la différence de traitement?

Le premier problème vient de l’origine même du régime.

Au moment où les règles particulières applicables aux congrégations ont été conçues, le gouvernement français poursuivait des objectifs qui peuvent aujourd’hui paraître contraire à la liberté religieuse.

Il s’agissait de réduire l’influence politique et sociale des congrégations et de limiter leur capacité d’action. Or, plus d’un siècle plus tard, la situation a profondément évolué.

Les congrégations ne constituent plus une puissance politique susceptible de rivaliser avec l’État. Leur rôle social s’est transformé. Leur nombre et leur influence ont considérablement diminué. Les relations entre les pouvoirs publics et les communautés religieuses sont désormais beaucoup plus apaisées.

Le droit lui-même a progressivement accompagné cette évolution.

Il serait donc difficile de justifier que les raisons historiques qui ont conduit à instaurer un régime particulièrement contraignant demeurent suffisantes aujourd’hui.

Une règle juridique ne devient pas nécessaire simplement parce qu’elle existe depuis longtemps, surtout en matière de liberté fondamentale.

C. Le principe de proportionnalité

C’est ici qu’intervient la notion de proportionnalité.

Imaginons que l’État souhaite s’assurer qu’une communauté religieuse respecte la loi, ne porte pas atteinte à l’ordre public et protège les droits des personnes qui en sont membres.

Ces objectifs sont parfaitement être légitimes, mais faut-il pour autant soumettre la communauté religieuse à un régime juridique particulier dès lors qu’elle souhaite acquérir la personnalité morale ?

C’est là que la comparaison avec les associations ordinaires devient intéressante.

Le droit commun permet déjà de sanctionner les associations qui commettent des infractions, qui portent atteinte à l’ordre public ou qui poursuivent des objectifs illicites. Il existe donc des moyens de contrôle qui ne supposent pas nécessairement une autorisation préalable spécifique.

La question est alors de savoir ce que la procédure particulière applicable aux congrégations apporte réellement de plus.

Si elle n’est plus nécessaire pour atteindre un objectif légitime, son maintien n’est pas justifiable au regard de la Convention européenne.

Le problème n’est donc pas seulement celui de l’existence d’un contrôle. C’est celui de l’intensité et de la nature de ce contrôle.

D. Le cas particulier des vœux religieux

Cette difficulté apparaît de manière nette lorsqu’on s’intéresse aux engagements religieux pris par les membres des congrégations.

Les vœux religieux, et notamment les vœux perpétuels, constituent un élément important de la vie de certaines communautés. Ils peuvent définir profondément la relation entre le membre et sa congrégation ainsi que la manière dont celui-ci entend organiser son existence.

Pour le droit de l’État, ces engagements ne peuvent évidemment pas produire tous les mêmes effets qu’une obligation civile.

Une personne ne peut pas, par exemple, être juridiquement privée de sa liberté personnelle simplement parce qu’elle a pris un engagement religieux.

Mais cette constatation ne signifie pas que le droit puisse nécessairement ignorer l’existence de ces engagements.

Il faut distinguer l’effet juridique d’un vœu et sa signification religieuse.

L’État peut décider qu’un engagement religieux ne produit pas d’effet juridique. En revanche, il est plus délicat de lui demander de considérer comme juridiquement inexistante une dimension essentielle de la vie religieuse d’une communauté.

Cette distinction illustre bien le problème général : jusqu’où l’État peut-il aller dans l’encadrement d’une organisation religieuse sans intervenir lui-même dans sa vie interne ?

IV. La neutralité de l’État n’implique pas nécessairement un contrôle particulier

Dans le débat public français, il existe souvent une confusion entre deux idées très différentes : la neutralité de l’État à l’égard des religions et la surveillance particulière des organisations religieuses.

La laïcité impose à l’État de ne pas favoriser une religion au détriment d’une autre et de garantir la liberté de conscience. Elle ne signifie pas que les religions doivent être privées de toute possibilité d’organisation collective.

Au contraire, une conception exigeante de la neutralité pourrait conduire à traiter les organisations religieuses comme les autres organisations, sans discrimination, sauf lorsqu’une différence de traitement est objectivement nécessaire.

Rappelons que les congrégations ne demandent pas à l’État un privilège mais bien l’application du droit commun, comme pour n’importe quelle association.

A. Une situation devenue paradoxale

Le paradoxe du système français apparaît alors assez clairement : Les congrégations sont aujourd’hui libres d’exister, peuvent pratiquer leur religion, vivre en communauté et exercer de nombreuses activités sociales ou caritatives.

Elles ne sont plus considérées, comme elles pouvaient l’être au début du XX^e siècle, comme une menace politique particulière.

Pourtant, lorsqu’elles souhaitent obtenir la personnalité morale, elles restent soumises à un régime qui n’est pas celui du droit commun associatif.

On pourrait résumer la situation de la manière suivante : la liberté de vivre en congrégation est reconnue, mais l’accès à certains instruments juridiques permettant d’organiser cette vie collective reste soumis à un traitement particulier.

B. Faut-il pour autant supprimer la reconnaissance légale?

La reconnaissance légale peut avoir des avantages importants pour les congrégations elles-mêmes. Elle leur permet d’acquérir la personnalité morale et leur donne ainsi un cadre juridique stable pour gérer leur patrimoine et leurs activités.

Il serait donc paradoxal de supprimer un régime dont certaines congrégations ont besoin ou qu’elles souhaitent utiliser.

La question peut être posée autrement : pourquoi la reconnaissance légale devrait-elle être la seule voie permettant à une congrégation d’accéder à une existence juridique complète ?

C’est ici qu’une évolution du droit apparaît possible. Plutôt que de supprimer la reconnaissance légale, il serait possible de conserver ce régime tout en offrant aux congrégations d’autres possibilités.

Elles pourraient alors choisir de fonctionner selon le droit commun associatif, lorsqu’elles souhaitent bénéficier de ce cadre.

Elles pourraient également demeurer des associations de fait lorsqu’elles n’ont pas besoin de la personnalité morale.

La reconnaissance légale deviendrait alors une possibilité parmi d’autres, et non une voie juridiquement privilégiée ou imposée par le caractère religieux de la communauté.

Une telle réforme aurait une logique relativement simple. Une congrégation qui souhaite obtenir la reconnaissance légale pourrait toujours à la demander.

Une autre pourrait préférer le régime de l’association déclarée, avec les droits et obligations correspondants.

Une troisième pourrait considérer que son activité ne nécessite pas de personnalité morale et continuer à fonctionner comme association de fait.

Dans chacun des cas, le choix appartiendrait à la communauté.

Cette solution présenterait un avantage important : elle permettrait de rapprocher le régime des congrégations du principe général de liberté d’association, sans pour autant empêcher l’État d’appliquer les règles communes relatives à l’ordre public, au droit fiscal, au droit du travail, à la responsabilité ou à la protection des personnes.

Une personne doit pouvoir croire. Elle doit pouvoir pratiquer. Mais elle doit également pouvoir rejoindre une communauté qui partage sa foi et participer à son organisation, sous réserve naturellement du respect de la loi et des droits d’autrui.

Si l’État accepte cette liberté, il doit aussi veiller à ne pas imposer aux communautés religieuses des contraintes qui ne seraient plus nécessaires.

C’est dans cette perspective que le régime des congrégations mérite aujourd’hui d’être réexaminé.